Решение по делу № 33а-359/2016 от 02.02.2016

Судья М.В. Виноградова                                                                                        Дело № 33а-359

А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

17 февраля 2016 года

Судебная коллегия по административным делам Костромского областного суда в составе:

председательствующего Н.А. Гусевой,

судей С.Б. Лукьяновой, С.В. Андреева,

при секретаре Е.Н. Стакиной,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам представителя прокуратуры Костромской области Е.С. Макеенко и представителя главы администрации Сусанинского муниципального района Костромской области Е.А. Суманеевой на решение Буйского районного суда Костромской области от 16 декабря 2015 года, которым требования главы администрации Сусанинского муниципального района С.А. Журавлева удовлетворены частично; представление, внесенное и.о. прокурора Сусанинского района от 16 октября 2015г. №14-2015 признано незаконным в части принятия мер по устранению нарушений действующего законодательства:

- по размещению на Едином портале государственных и муниципальных услуг регламента «Предоставление права на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Сусанинского района Костромской области для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов»;

- по договорам аренды, заключенных с индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена;

в остальной части требований главе администрации Сусанинского муниципального района Костромской области С.А. Журавлеву отказано.

Заслушав доклад судьи С.В. Андреева, объяснения представителей главы администрации Сусанинского муниципального района Е.А. Суманеевой, прокуратуры Костромской области Т.В. Рыловой, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Глава администрации Сусанинского муниципального района Костромской области С.А. Журавлев, действуя через представителя Е.А. Суманееву, обратился в суд с административным исковым заявлением к прокуратуре Сусанинского района и и.о. прокурора Сусанинского района Т.Ю. Королевой. Просил признать незаконными действия и.о. прокурора Сусанинского района Т.Ю. Королевой по внесению в его адрес представления об устранении нарушений земельного законодательства от 16 октября 2015г. №14-2015.

Требования обосновал тем, что при заключении договоров аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, администрация использовала примерные формы договоров аренды, утвержденные распоряжением администрации Костромской области от 13 января 2009г. №9-ра. Поэтому с указанием в представлении на то, что договоры аренды содержат положения на нарушающие требования земельного законодательства не согласен. Указывает, что договоры аренды зарегистрированы в Управлении Росреестра. Кроме того, договор аренды земельного участка с ЗАО «Сусанинская швейная фабрика» расторгнут 01 июля 2015г. Ссылаясь на положения ст. 421 ГК РФ указывает, что граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Полагает, что в соответствии со статьей 3.3. Федерального закона от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» с 1 марта 2015г. администрация района не является арендодателем земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в виду лишения ее права распоряжаться такими участками. Поэтому представление внесено лицу, не уполномоченному на устранение нарушений. Кроме того, прокурор не вправе требовать привлечения должностных лиц к ответственности, поскольку это является правом работодателя. Также прокурор не вправе требовать рассмотрения представления с участием представителя прокуратуры и уведомлять его о дне рассмотрения.

К участию в деле в качестве административного соответчика судом привлечена прокуратура Костромской области, прокуратура Сусанинского района исключена из числа административных ответчиков.

Судом постановлено решение, резолютивная часть которого приведена выше.

В апелляционной жалобе представитель прокуратуры Костромской области Е.С. Макеенко просит отменить решение суда в части признания незаконным требования о принятии мер по устранению нарушений действующего законодательства по договорам аренды, заключенными с индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Оспаривает правильность вывода суда о том, что с 01 марта 2015г. к администрации поселений перешли права арендодателя в силу перераспределения собственником имущества (государством) полномочий по распоряжению земельными участками независимо от переоформления договора аренды. Указывает, что Федеральный закон от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» не содержит положений, свидетельствующих о правопреемстве органов местного самоуправления поселений по обязательствам и правам органов местного самоуправления муниципальных районов, возникших до 1 марта 2015г. Отмечает, что договоры аренды земельных участков, заключенные ранее 01 марта 2015 г. органам местного самоуправления сельских поселений не передавались, дополнительные соглашения об изменении со стороны договора с администрации Сусанинского муниципального района на администрации поселений не заключались, уведомления о смене арендодателя в связи с изменениями в законодательстве арендаторам не направлялись. Фактически органы местного самоуправления (поселения) не располагают сведениями о договорах аренды земельных участков на территориях поселений, заключенных администрацией Сусанинского муниципального района до 01 марта 2015 г. Факт расторжения 01 июля 2015 г. администрацией района договора аренды земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, заключенного с ЗАО «<данные изъяты>», свидетельствует об исполнении администрацией района обязательств арендодателя. Кроме того, полагает, что внесение изменений в некоторые условия договора аренды администрацией муниципального района не является распоряжением земельными участками. Внесение изменений в заключенные до 01 марта 2015 г. договоры аренды земельных участков путем исключения из указанных договоров положений, противоречащих закону, не может рассматриваться как реализация администрацией муниципального района полномочий собственника по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

В апелляционной жалобе представитель главы администрации Сусанинского муниципального района Е.А. Суманеева приводит доводы о несогласии с решением в той части, которой в удовлетворении заявленных требований отказано, полагает, что по делу должно быть принято новое решение об удовлетворении требований в полном объеме. Указывает, что прокурором проводилась проверка на соответствие закону именно договоров аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленных арендаторам - индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам. При отсутствии в представлении указания на иные нарушения требований земельного законодательства, которые уполномочен устранить глава администрации, такое представление должно быть признано незаконным полностью. Вывод суда о законности представления в части земельных участков, находящихся в муниципальной собственности не основан на законе, сделан без изучения данных договоров аренды и за пределами указанных в представлении нарушений.

Также представителем главы администрации Сусанинского муниципального района Е.А. Суманеевой поданы возражения относительно апелляционной жалобы прокуратуры Костромской области.

В судебном заседании представитель главы администрации Сусанинского муниципального района Е.А. Суманеева поддержала доводы поданной ею апелляционной жалобы, полагала, что апелляционная жалоба прокуратуры Костромской области удовлетворению не подлежит, представитель прокуратуры Костромской области Т.В. Рылова поддержала доводы апелляционной жалобы прокуратуры, другие лица, участвующие в деле, будучи извещенными о месте и времени судебного заседания в судебное заседание не явились.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений относительно апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Судом установлено и подтверждено материалами дела, что по результатам проведенной проверки и.о. прокурора Сусанинского района Т.Ю. Королевой в адрес главы администрации Сусанинского муниципального района С.А. Журавлева внесено представление от 16 октября 2015 г. № 14-2015.

В представлении указано, что в ходе проверки были установлены следующие нарушения:

- на едином портале государственных и муниципальных услуг не размещен административный регламент по предоставлению муниципальной услуги «Предоставление права на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Сусанинского района Костромской области для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов»;

- включение в договоры аренды земельных участков требований, не предусмотренных законом, возлагающих дополнительные обязанности на арендаторов земельных участков, а именно: обязанности арендаторов производить ремонт асфальтного покрытия, осуществлять уборку прилегающей территории на расстоянии 10 метров по всему периметру границ;

- договоры аренды, заключенные с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на срок более 5 лет, содержат положения, противоречащие требованиям законодательства и ограничивающие права арендаторов: в договорах аренды земельных участков с ООО «<данные изъяты>», ЗАО «<данные изъяты>», ЗАО «<данные изъяты>» и др. содержатся условия о возможности расторжения договора в одностороннем порядке по инициативе арендодателя во внесудебном порядке в случае нарушений арендатором условий договора, в том числе при передаче прав и обязанностей по договору аренды третьим лицам без согласия арендодателя.

Прокурор требовал рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры, известив о дате и месте рассмотрения; принять необходимые меры к устранению нарушений действующего законодательства и недопущению их впредь; рассмотреть вопрос о привлечении должностных лиц, допустивших нарушения требований закона, к дисциплинарной ответственности; о результатах рассмотрения представления и мерах, принятых к устранению нарушений законодательства, сообщить в прокуратуру района в письменном виде с приложением копий соответствующих приказов о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц.

Разрешая заявленные требования, суд пришел к выводам о том, что оснований для размещения утратившего силу регламента на Едином портале государственных и муниципальных услуг не имеется, поэтому представление в данной части не может быть признано обоснованным.

Поскольку представление вносится именно тому должностному лицу, которое полномочно устранить нарушение, представление в части указания на принятие мер по устранению нарушений действующего законодательства в адрес главы администрации района не может быть признано законным.

При этом суд исходил из того, что возложение (в договорах аренды) на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц обязанности по решению за счет собственных средств вопросов местного значения неправомерно. Включение в договоры аренды земельных участков, заключенных на срок более 5 лет, условий о возможности расторжения договора аренды в одностороннем порядке, о запрете передавать свои права и обязанности по договору без согласия арендодателя не соответствует положениям ч.9 ст.22 ЗК РФ. Однако по заключенным до 01 марта 2015г. договорам аренды земельных участков, собственность на которые не разграничена, и арендодателем по которым выступала администрация района, органами, полномочными на заключение к ним дополнительных соглашений, будут являться администрации городских и сельских поселений, поскольку к ним в связи с изменением порядка распоряжения земельными участками с 01 марта 2015г. перешли права арендодателя.

В то же время суд пришел к выводу, что по договорам аренды в отношении земельных участков, которые принадлежат на праве собственности администрации района, и по которым она выступает в качестве арендодателя, указание в представлении на принятие мер по устранению нарушений законодательства и недопущению их впредь права главы администрации района не нарушает, а в случае отсутствия перечисленных в представлении нарушений в данных договорах какой-либо обязанности на главу администрации не возлагается.

Представление фактически является предложением главе администрации о разрешении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, а не устанавливает такого требования.

Указание в представлении на участие прокурора при рассмотрении представления не нарушает требований закона.

В силу положений статьи 6 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Указанным Федеральным законом в качестве одной из мер реагирования прокуратуры на нарушение закона названо представление об устранении нарушений закона.

Частью 1 статьи 24 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Из приведенных выше норм следует, что, прежде всего, целью внесения представления является устранение выявленных нарушений закона и оно вносится только тому лицу, которое полномочно устранить допущенные нарушения.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (статья 1).

В соответствии со ст. 21 указанного Федерального закона Единый портал государственных и муниципальных услуг является федеральной государственной информационной системой, обеспечивающей предоставление государственных и муниципальных услуг, а также услуг, указанных в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, в электронной форме и доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, а также об услугах, указанных в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, предназначенным для распространения с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение соответственно реестров государственных и муниципальных услуг (часть 1). Единый портал государственных и муниципальных услуг обеспечивает доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, а также об услугах, указанных в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, предназначенным для распространения с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров соответственно государственных и муниципальных услуг (пункт 1 части 3).

Административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 4 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ).

Поскольку судом установлено, что постановлением главы администрации района №114 от 13 марта 2015г. с 01 марта 2015г. признано утратившим силу постановление администрации Сусанинского муниципального района от 27 апреля 2012г. №176 «Об утверждении административного регламента «Предоставление права на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена на территории Сусанинского района костромской области для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов», а Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ не установлены требования к размещению на Едином портале государственных и муниципальных услуг недействующих административных регламентов, на момент внесения представления у органа местного самоуправления отсутствовала обязанность размещать указанный и.о. прокурора в представлении регламент на Едином портале государственных и муниципальных услуг.

При таких обстоятельствах выводы суда по этому вопросу являются правильными.

Также правильными являются выводы суда и о том, что по заключенным до 01 марта 2015г. договорам аренды земельных участков, собственность на которые не разграничена, и арендодателем по которым выступала администрация района, органом, полномочным на заключение к ним дополнительных соглашений, будут являться администрации городских и сельских поселений, поскольку к ним в связи с изменением порядка распоряжения земельными участками с 01 марта 2015г. перешли права арендодателя.

Приведенные в апелляционной жалобе прокуратуры Костромской области доводы об отсутствии в Федеральном законе от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ положений, свидетельствующих о правопреемстве органов местного самоуправления поселений по обязательствам и правам органов местного самоуправления муниципальных районов по договорам аренды, заключенным до 1 марта 2015г., а также о том, что заключенные договоры администрацией муниципального района администрациям сельских поселений не переданы, уведомления арендаторам не направлены, правильность указанного вывода суда не опровергают.

В силу пункта 2 ст. 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (вступившей в силу с 1 марта 2015 г.) распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом осуществляется органом местного самоуправления поселения.

Судом установлено, что Правила землепользования и застройки утверждены как в городском поселении п. Сусаннино, так и во всех сельских поселениях Сусанинского района.

Обстоятельств, отнесенных пунктом 2 ст. 3.3. Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ к числу исключений, не установлено.

В соответствии с пунктом 1 ст. 617 ГК РФ переход права собственности (хозяйственного ведения, оперативного управления, пожизненного наследуемого владения) на сданное в аренду имущество к другому лицу не является основанием для изменения или расторжения договора аренды.

Из положений ст. 608 ГК РФ следует, что арендодателями могут являться собственники имущества либо лица, управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду.

В силу приведенных норм администрация Сусанинского муниципального района утратила права арендодателя по заключенным ею договорам аренды земельных участков, собственность на которые не разграничена.

Доводы апелляционной жалобы прокуратуры Костромской области о том, что внесение изменений в некоторые условия договора аренды не является распоряжением земельными участками, не могут являться основаниями к отмене решения.

Иным способом, кроме как исключением из договоров аренды земельных участков условий, не соответствующих закону, устранить указанные в представлении нарушения (касающиеся договоров аренды) невозможно.

Статья 450 ГК РФ в качестве оснований для изменения и расторжения договора определяет только три случая: соглашение сторон, принятое по требованию одной из сторон договора; решение суда; и односторонний отказ от исполнения договора.

Утрата администрацией района прав арендодателя лишает ее возможности влиять на ранее заключенные ею договоры аренды в том числе на основании закона инициировать их изменение, соответственно лишает возможности исключить из ранее заключенных договоров условия, не соответствующие требованиям законодательства.

Таким образом вывод суда о том, что поскольку представление вносится именно тому должностному лицу, которое полномочно устранить нарушение, представление в части возложения на главу администрации района обязанности принять меры по устранению допущенных в договорах аренды нарушений действующего законодательства, является правомерным.

В то же время судебная коллегия не может согласиться с выводом суда о том, что указание в представлении на принятие мер по устранению нарушений законодательства и недопущению их впредь применительно к договорам аренды земельных участков, которые принадлежат на праве собственности администрации района, и по которым она выступает в качестве арендодателя, права главы администрации района не нарушает, а в случае отсутствия перечисленных в представлении нарушений в данных договорах, какой-либо обязанности на главу администрации не возлагается.

Исходя из положений пункта 3 ст. 22, ст. 24 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» основанием для внесения представления является конкретный факт нарушения закона, установленный прокурором.

Судом установлено, что прокурором проверялись только договоры аренды, заключенные в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и именно в них выявлены нарушения.

Наличие в собственности администрации Сусанинского муниципального района земельных участков, которые являются (могут являться) предметом договора аренды, само по себе не свидетельствует о том, что указанные в представлении нарушения допускаются и при заключении договоров аренды таких земельных участков.

В апелляционной жалобе представителя главы администрации района отмечено, что земельные участки, находящихся в собственности и указанные в выписке из ЕГРП, сданы в аренду с 1999 по 2001г. физическим лицам. Договоры аренды в отношении таких участков не содержат положений, указанных в представлении.

Доказательств того, что перечисленные в представлении нарушения имеют место не только в договорах аренды, заключенных в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, административными ответчиками не представлено.

При установлении того, что на момент внесения представления обязанность размещать указанный в нем регламент на Едином портале государственных и муниципальных услуг у администрации Сусанинского муниципального района отсутствовала; того, что глава администрации уже не обладал полномочиями по устранению нарушений, выявленных в договорах аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена; недоказанности подобных нарушений в иных договорах, требования административного истца подлежали удовлетворению полностью, поскольку у и.о. прокурора отсутствовали основания требовать именно от главы администрации муниципального района устранить указанные в представлении нарушения. Разрешение вопроса об обоснованности иных содержащихся в представлении требований (о рассмотрении представления с участием представителя прокуратуры, разрешении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц и т.д.) является производным от оценки обоснованности основных требований - устранить нарушения закона.

При таких обстоятельствах решение суда подлежит изменению, представление, внесенное и.о. прокурора Сусанинского района 16 октября 2015г., следует признать незаконным полностью, а не только в той части, которой оно признано незаконным судом первой инстанции.

Руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Решение Буйского районного суда Костромской области от 16 декабря 2015 года изменить.

Требования главы администрации Сусанинского муниципального района Костромской области удовлетворить полностью.

Представление, внесенное и.о. прокурора Сусанинского района 16 октября 2015г. №14-2015, признать незаконным.

Председательствующий:

Судьи: