Решение по делу № 66а-870/2020 от 29.09.2020

УИД № 38OS0000-01-2020-000194-14

Дело № 66а-870/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Новосибирск                                                                23 октября 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В.,

судей                                 Никитиной Г.Н., Ненашевой Е.Н.

при секретаре                   Крикуновой Е.О.,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного истца Тетерина В.А. на решение Иркутского областного суда от 10 сентября 2020 года

по административному делу № 3а-237/2020 по административному исковому заявлению Тетерина Валерия Александровича о признании недействующим и отмене пункта 11 постановления Избирательной комиссии Иркутской области от 09 июля 2020 года № 82/617 «О режиме работы избирательных комиссий Иркутской области в период подготовки и проведения досрочных выборов Губернатора Иркутской области» (в редакции постановления Избирательной комиссии Иркутской области от 28 июля 2020 года № 85/651).

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П., полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Тетерин В.А. обратился в суд с административным исковым заявлением к Избирательной комиссии Иркутской области о признании незаконным и отмене пункта 11 постановления от 09 июля 2020 года № 82/617 «О режиме работы избирательных комиссий Иркутской области в период подготовки и проведения досрочных выборов Губернатора Иркутской области» (в редакции постановления Избирательной комиссии Иркутской области от 28 июля 2020 года № 85/651).

В обоснование административных исковых требований указал, что оспариваемая норма противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушает права административного истца, гарантированные статьями 19 и 32 Конституции Российской Федерации, а также создает угрозу легитимности досрочных выборов Губернатора Иркутской области и достоверности их итогов.

В ходе рассмотрения административного дела судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Законодательное Собрание Иркутской области.

Решением Иркутского областного суда от 10 сентября 2020 года в удовлетворении административных исковых требований Тетерина В.А. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных административных исковых требований в полном объеме, ссылаясь на то, что суд неправильно применил нормы материального права. Так, при разрешении административно-правового спора следовало руководствоваться статьей 68 Закона Иркутской области от 25 июня 2012 года № 54-ОЗ «О выборах Губернатора Иркутской области» (далее - Закон Иркутской области № 54-ОЗ), установившей исчерпывающий перечень случав проведения досрочного голосования при проведении выборов Губернатора Иркутской области, который административный ответчик не вправе был расширять. Исходя из части 1 статьи 11 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 67-ФЗ) законы субъекта Российской Федерации, регламентирующие проведение выборов в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, носят специальный характер и имеют приоритет по отношению к подзаконным актам, включая постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Поэтому только путем внесения изменений в Закон Иркутской области № 54-ОЗ можно изменить порядок голосования на соответствующих выборах. Также суд уклонился от применения пункта 3 статьи 11 Федерального закона № 67-ФЗ, согласно которому в случае принятия в период избирательной кампании, кампании референдума субъекта Российской Федерации закона, содержащего положения, определяющими порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, референдума либо в случае внесения в этот период в закон изменений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих выборов, референдума, указанные закон и изменения применяются к выборам, назначенным после их вступления в силу, и к референдуму, инициатива проведения которого выдвинута после вступления в силу указанных закона и изменений. В этой связи постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 24 июля 2020 года № 260/1916-7 «О порядке досрочного голосования избирателей, участников референдума с применением дополнительных форм организации голосования при проведении выборов, референдумов в единый день голосования 13 сентября 2020 года» (далее - постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации № 260/1916-7) в рассматриваемом административном деле не подлежало применению.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Избирательная комиссия Иркутской области и прокурор, участвовавший в деле, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело по апелляционной жалобе при указанной явке.

Заслушав заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого решения.

В соответствии с частью 1 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации избиратели, участники референдума вправе оспаривать в суде решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, нарушающие избирательные права этих граждан или их право на участие в референдуме.

Согласно части 1 статьи 240 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не предусмотрено Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, административное исковое заявление о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда административному истцу стало известно или должно было стать известно о нарушении его избирательных прав или права на участие в референдуме, законодательства о выборах и референдумах.

Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 10 июня 2020 года № 31/11-3C «О назначении досрочных выборов Губернатора Иркутской области» на 13 сентября 2020 года назначены досрочные выборы Губернатора Иркутской области.

В силу статьи 16 Закона Иркутской области № 54-ОЗ подготовку и проведение выборов Губернатора Иркутской области осуществляют Избирательная комиссия Иркутской области, территориальные избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии.

На основании статьей 3 и 6 Закона Иркутской области № 54-ОЗ решения и иные акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных учреждений, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц и избирателей. Решения и иные акты Избирательной комиссии Иркутской области не подлежат государственной регистрации. Деятельность избирательных комиссий при подготовке и проведении выборов Губернатора Иркутской области осуществляется открыто и гласно.

09 июля 2020 года Избирательной комиссией Иркутской области принято постановление № 82/617 «О режиме работы избирательных комиссий Иркутской области в период подготовки и проведения досрочных выборов Губернатора Иркутской области» (далее - постановление Избирательной комиссии Иркутской области № 82/617), которым был установлен рекомендуемый режим работы территориальных и участковых избирательных комиссий в период избирательной кампании по досрочным выборам Губернатора Иркутской области.

Постановлением Избирательной комиссии Иркутской области от 28 июля 2020 года № 85/651 «О внесении изменений в постановление Избирательной комиссии Иркутской области от 09 июля 2020 года № 82/617 «О режиме работы избирательных комиссий Иркутской области в период подготовки и проведения досрочных выборов Губернатора Иркутской области» (далее - постановление Избирательной комиссии Иркутской области № 85/651) постановление Избирательной комиссии Иркутской области № 82/617 дополнено пунктом 11, установившим режим работы территориальных и участковых избирательных комиссий Иркутской области 11 и 12 сентября 2020 года с 8:00 до 20:00 часов.

Судом первой инстанции обосновано сделаны выводы о наличии у Тетерина В.А. права на обращение в суд с рассматриваемым административным исковым заявлением, о соблюдении им срока на обращение в суд, а также о том, что постановление Избирательной комиссии Иркутской области № 82/617 является правовым актом, принятыми с соблюдением порядка и в пределах полномочий административного ответчика, закрепленных в пунктах 1 и 3 статьи 22 Закона Иркутской области № 54-ОЗ, содержащим властное предписание, обязательное для исполнения территориальными и участковыми избирательными комиссиями, в установленной форме - постановления, опубликованном на официальном сайте Избирательной комиссии Иркутской области.

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований определены Федеральным законом № 67-ФЗ.

Федеральным законом от 23 мая 2020 года № 154-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в Федеральный закон № 67-ФЗ. В частности, статья 65 дополнена абзацем 2 пункта 1, в силу которого в целях создания условий для защиты здоровья избирателей, участников референдума при участии в голосовании, создания максимального удобства для реализации гражданами Российской Федерации избирательных прав, права на участие в референдуме голосование групп избирателей, участников референдума, которые проживают (находятся) в населенных пунктах и иных местах, где отсутствуют помещения для голосования и транспортное сообщение с которыми затруднено, может быть проведено досрочно, но не ранее чем за 15 дней до дня голосования в порядке, установленном Центральной избирательной комиссией Российской Федерации; а также пунктом 16, предусматривающим, что в целях создания условий для защиты здоровья избирателей, участников референдума при участии в голосовании, создания максимального удобства для реализации гражданами Российской Федерации избирательных прав, права на участие в референдуме досрочное голосование избирателей, участников референдума на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления, референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме может проводиться в порядке и сроки, которые установлены Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, до дня голосования, но не ранее чем за 10 дней до дня голосования.

Кроме того, в статью 66 Федерального закона № 67-ФЗ включен пункт 18, в соответствии с которым в целях создания условий для защиты здоровья избирателей, участников референдума при участии в голосовании, создания максимального удобства для реализации гражданами Российской Федерации избирательных прав, права на участие в референдуме голосование избирателей, участников референдума вне помещения для голосования, в том числе на территориях и в местах, пригодных к оборудованию для проведения голосования (на придомовых территориях, на территориях общего пользования и в иных местах), может проводиться в порядке и сроки, которые, установлены Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, в том числе досрочно, но не ранее чем за семь дней до дня голосования.

Согласно статьи 5 Федерального закона от 23 мая 2020 года № 154-ФЗ приведенные новеллы вступили в силу со дня официального опубликования - 23 мая 2020 года и подлежали применению к правоотношениям, возникшим в связи с проведением выборов, назначенных после дня вступления Федерального закона от 23 мая 2020 года № 154-ФЗ в законную силу.

Таким образом, положения абзаца 2 пункта 1 и пункта 16 статьи 65, пункта 18 статьи 66 Федерального закона № 67-ФЗ распространялись на избирательную кампанию по выборам Губернатора Иркутской области, назначенные постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 10 июня 2020 года № 31/11-ЗС «О назначении досрочных выборов Губернатора Иркутской области» на 13 сентября 2020 года.

Указом Губернатора Иркутской области от 18 марта 2020 года № 59-уг «О введении режима функционирования повышенной готовности для территориальной подсистемы Иркутской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» Иркутская область определена территорией, на которой установлен комплекс ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19). При этом на момент рассмотрения административного дела судом первой инстанции ограничительные меры на территории Иркутской области были продлены до 14 сентября 2020 года.

Из содержания постановления Избирательной комиссии Иркутской области № 85/651 следует, что оно принято на основании постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации № 260/1916-7, которым в свою очередь реализованы положения абзаца 2 пункта 1 и пункта 16 статьи 65, пункта 18 статьи 66 Федерального закона № 67-ФЗ в целях создания условий для защиты здоровья избирателей при участии в голосовании, создания максимального удобства для реализации гражданами Российской Федерации избирательных прав.

Согласно пунктам 1.2 и 1.4 Порядка досрочного голосования избирателей, участников референдума с применением дополнительных форм организации голосования при проведении выборов, референдумов в единый день голосования 13 сентября 2020 года, утвержденного постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации                                        № 260/1916-7, при проведении выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) подлежали применению такие дополнительные формы организации голосования, как досрочное голосование в помещении для голосования и досрочное голосование вне помещения для голосования.

Досрочное голосование в соответствии с указанными формами организации голосования проводится в течение двух дней, предшествующих дню голосования, с 8 до 20 часов по местному времени (пункт 1.3 указанного Порядка), то есть 11 и 12 сентября 2020 года с 8 до 20 часов местного времени.

В силу пунктов 1 и 13 статьи 21 Федерального закона № 67-ФЗ Центральная избирательная комиссия Российской Федерации является федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами, и в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения Федерального закона № 67-ФЗ, обязательные для исполнения.

Пунктом 10 статьи 20 Федерального закона № 67-ФЗ предусмотрено, что решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий.

Между тем, как верно отметил суд первой инстанции, на момент рассмотрения административного дела постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации № 260/1916-7 не утратило свою юридическую силу и не признано недействующим, а проверка его законности не относится к предмету настоящего административного дела.

В этой связи при рассмотрении административно-правового спора по существу обоснованно сделан вывод о том, что применение вышеуказанных дополнительных форм организации голосования при проведении досрочных выборов Губернатора Иркутской области осуществлено в силу обязательного для исполнения Избирательной комиссией Иркутской области указания Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, предусмотренного пунктом 1.4. Порядка досрочного голосования избирателей, участников референдума с применением дополнительных форм организации голосования при проведении выборов, референдумов в единый день голосования 13 сентября 2020 года, утвержденного постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации № 260/1916-7.

Судебная коллегия отклоняет довод апелляционной жалобы о нарушении оспариваемым правовым актом требований пункта 3 статьи 11 Федерального закона № 67-ФЗ, согласно которому в случае принятия в период избирательной кампании, в период кампании референдума субъекта Российской Федерации или местного референдума закона, содержащего положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, референдума, либо в случае внесения в этот период в закон изменений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих выборов, референдума, указанные закон и изменения применяются к выборам, которые назначены после их вступления в силу, и к референдуму, инициатива проведения которого выдвинута после вступления в силу указанных закона и изменений, поскольку вышеуказанные положения Порядка досрочного голосования избирателей, участников референдума с применением дополнительных форм организации голосования при проведении выборов, референдумов в единый день голосования 13 сентября 2020 года, утвержденного постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации № 260/1916-7, подлежали применению при проведении досрочных выборов Губернатора Иркутской области, назначенных на 13 сентября 2020 года. Во-первых, они приняты во исполнение требований абзаца 2 пункта 1 и пункта 16 статьи 65, пункта 18 статьи 66 Федерального закона № 67-ФЗ, которые вступили в законную силу 23 мая 2020 года до назначения выборов Губернатора Иркутской области. Во-вторых, требования пункта 3 статьи 11 Федерального закона № 67-ФЗ действуют только в отношении закона, под которым понимается федеральный конституционный закон, федеральный закон и закон субъекта Российской Федерации (пункт 17 статьи 2 Федерального закона № 67-ФЗ). Приведенный Порядок утвержден подзаконным правовым актом, принятым во исполнение действующих положений федерального закона.

Из буквального толкования постановления Избирательной комиссии Иркутской области № 82/617, определяющего режим работы территориальных и участковых комиссии 11 и 12 сентября 2020 года, не следует, что оспариваемым правовым актом самостоятельно вводится какой-либо порядок досрочного голосования на выборах Губернатора Иркутской области, поэтому утверждение Тетерина В.А. о нарушении Избирательной комиссией Иркутской области требований статьи 68 Закона Иркутской области № 54-ОЗ и о превышении ею пределов своих полномочий основано на неправильном толковании норм избирательного права.

Защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации) относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований определяются Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (пункт 1 статьи 1 Федерального закона № 67-ФЗ).

Федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, предусмотренные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (пункт 3 статьи 1 Федерального закона № 67-ФЗ).

При этом Федеральным законом № 67-ФЗ закреплено, что федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить данному федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат ему, применяются нормы настоящего федерального закона (пункт 6 статьи 1). Данное положение также соответствует требованиям части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

При таких обстоятельствах довод апелляционной жалобы о необходимости применения для разрешения рассматриваемого административно-правового спора положений статьи 68 Закона Иркутской области № 54-ОЗ, является несостоятельным и судом апелляционной инстанции не принимается.

По этой же причине судебной коллегией отклоняется утверждение апеллянта о том, что исходя из положений части 1 статьи 11 Федерального закона № 67-ФЗ законы субъекта Российской Федерации, регламентирующие проведение выборов в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, носят специальный характер и имеют приоритет по отношению к подзаконным актам, включая постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, следовательно, только путем внесения изменений в Закон Иркутской области № 54-ОЗ можно изменить порядок голосования на соответствующих выборах.

В целом доводы жалобы сводятся к несогласию административного истца с решением суда, направлены на переоценку собранных по административному делу доказательств, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом первой инстанции при разрешении административно-правового спора по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, поэтому не могут служить основанием для его отмены или изменения.

Между тем, судом первой инстанции не было выполнено требование части 1 статьи 243 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации об информировании вышестоящей избирательной комиссии о принятии к производству суда административного искового заявления о признании незаконным решения окружной избирательной комиссии. Вместе с тем, указанное обстоятельство не повлияло на законность принятого по делу решения и в силу части 5 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не является основанием для отмены правильного по существу судебного акта.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения апелляционной жалобы судебная коллегия не находит.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Иркутского областного суда от 10 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца Тетерина В.А. - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалобы, представление через Иркутский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи