Решение по делу № 33а-555/2020 от 24.08.2020

Председательствующий – Малкова И.С. Дело № 33а-555

номер дела в суде первой инстанции №2а-1087/2020

УИД 02RS0001-01-2020-002343-15

строка статистической отчетности 2.203

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

03 сентября 2020 года               г. Горно-Алтайск

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Алтай в составе:

председательствующего судьи – Имансакиповой А.О.

судей – Кокшаровой Е.А., Черткова С.Н.,

при секретаре – Абашкиной А.Ф.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе представителя Министерства природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай Свиридова А.С. на решение Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 09 июля 2020 года, которым

исковые требования Горно-Алтайского межрайонного природоохранного прокурора к Министерству природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай удовлетворены.

Признано незаконным бездействие Министерства природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай по непринятию мер по направлению в Правительство Республики Алтай предложений о создании охранных зон памятников природы республиканского значения Тайменьское озеро, Туюкские озера, Каракольские озера, Мультинские озера, Аккемское озеро, Кучерлинское озеро, Садринское озеро, Теньгинское озеро и установлении их границ.

Возложена на Министерство природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай обязанность в срок до 01.06.2021 года подготовить и направить в Правительство Республики Алтай предложения о создании охранных зон памятников природы республиканского значения Тайменьское озеро, Туюкские озера, Каракольские озера, Мультинские озера, Аккемское озеро, Кучерлинское озеро, Садринское озеро, Теньгинское озеро и установлении их границ.

Взыскана с Министерства природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай в бюджет муниципального образования «Город Горно-Алтайск» государственная пошлина в размере 300 рублей.

Заслушав доклад судьи Черткова С.Н., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Горно-Алтайский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным иском к Министерству природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай о признании незаконным бездействия по непринятию мер по направлению в Правительство Республики Алтай предложений о создании охранных зон памятников природы республиканского значения Тайменьское озеро, Туюкские озера, Каракольские озера, Мультинские озера, Аккемское озеро, Кучерлинское озеро, Садринское озеро, Теньгинское озеро и установлении их границ, возложении обязанности в срок до 01.06.2021 года подготовить и направить в Правительство Республики Алтай предложения о создании охранных зон указанных памятников природы республиканского и установлении их границ. В обоснование иска указано, что Горно-Алтайской межрайонной природоохранной прокуратурой в ходе проверки исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях установлено, что у памятников природы республиканского значения Тайменьское озеро, Туюкские озера, Каракольские озера, Мультинские озера, Аккемское озеро, Кучерлинское озеро, Садринское озеро, Теньгинское озеро не установлены охранные зоны. Меры по подготовке и направлению предложений с обоснованием необходимости создания таких охранных зон в отношении названных памятников природы административным ответчиком не приняты. 08.04.2020 в адрес и.о. министра природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай Горно-Алтайским межрайонным природоохранным прокурором внесено представление об устранении выявленных нарушений, которое не исполнено в связи с отсутствием необходимых денежных средств в бюджете Республики Алтай, а также отсутствием факторов неблагоприятного негативного воздействия на данные памятники природы, что исключает необходимость создания охранных зон. Однако действующим законодательством необходимость установления охранных зон не ставится в зависимость от наличия неблагоприятного воздействия на памятники природы, направлено на исключение такого воздействия в будущем. Границы данных памятников природы определены, сведения о них внесены в ЕГРН. Бездействие административного ответчика создает препятствия для сохранения вышеперечисленных памятников природы, относящихся к водным объектам, находящихся в собственности Российской Федерации, и к объектам общенационального достояния, а также нарушает права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Суд вынес вышеуказанное решение, об отмене которого просит в апелляционной жалобе представитель Министерства природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай Свиридов А.С., указывая, что каких-либо доказательств наличия неблагоприятных антропогенных воздействий на памятники природы не содержится, как установлено частью 10 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 гола № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Следовательно, доказательств необходимости и обоснованности создания охранных зон нет. В докладе о состоянии и об охране окружающей среды за 2019 год, изданном Министерством природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай, наличие неблагоприятных антропогенных факторов на памятники природы не обнаружено. Отсутствует необходимость создания охранных зон в связи с наличием водоохранных зон и прибрежных защитных полос, установленных Водным кодексом РФ. Установление охранных зон памятников природы налагает на вошедшие в их границы земельные участки и их части ограничения и запреты, а следовательно, влияет на права и обязанности собственников данных земельных участков. Судом данный круг лиц не привлекался к участию в деле и не устанавливался. Решением суда признано бездействие Министерства природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай по не направлению в Правительство Республики Алтай «предложения» по созданию охранных зон. Такая обязанность по «направлению предложения» не содержится в действующем законодательстве. Согласно п. 19 ч. 1 ст. 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождены государственные органы, выступающие по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями, в качестве ответчиков (административных ответчиков).

Проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с ч. 1 ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, заслушав явившихся в судебное заседание лиц, обсудив доводы жалобы и возражений на них, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Горно-Алтайской межрайонной природоохранной прокуратурой в ходе проверки исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях установлено, что у памятников природы регионального значения Тайменьское озеро, Туюкские озера, Каракольские озера, Мультинские озера, Аккемское озеро, Кучерлинское озеро, Садринское озеро, Теньгинское озеро не установлены охранные зоны. Меры по подготовке и направлению предложений с обоснованием необходимости создания таких охранных зон в отношении названных памятников природы административным ответчиком не приняты.

08 апреля 2020 года в адрес и.о. министра природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай Горно-Алтайским межрайонным природоохранным прокурором внесено представление об устранении выявленных нарушений, которое не исполнено в связи с отсутствием необходимых денежных средств в бюджете Республики Алтай, а также отсутствием факторов неблагоприятного негативного воздействия на данные памятники природы, что исключает необходимость создания охранных зон.

Сведения о границах памятников природы регионального значения «Тайменьское озеро» (учетный №, дата присвоения <дата>), «Туюкские озера» (учетный №, дата присвоения <дата>), «Каракольские озера» (учетный №, дата присвоения <дата>), «Мультинские озера» (учетный №3, дата присвоения <дата>), «Аккемское озеро» (учетный №, дата присвоения <дата>), «Кучерлинское озеро» (учетный №, дата присвоения <дата>), «Садринское озеро» (учетный №, дата присвоения <дата>), «Теньгинское озеро» (учетный №, дата присвоения <дата>) внесены в ЕГРН.

Согласно Постановлению Правительства Республики Алтай от 16 февраля 1996 года № 38 «Об утверждении памятников природы республиканского значения» в Перечень памятников природы республиканского значения отнесены, в том числе, Тайменьское озеро, Туюкские озера, Каракольские озера, Мультинские озера, Аккемское озеро, Кучерлинское озеро, Садринское озеро, Теньгинское озеро.

Поскольку в нарушение действующего законодательства решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации – Главой Республики Алтай, на основании подготовленного Министерства природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай проекта такого решения охранные зоны в отношении указанных памятников природы регионального значения не созданы, границы этих зон не установлены, Горно-Алтайский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд.

Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 14.03.1995 года №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Закона Республики Алтай от 24.12.2012 года № 70-РЗ «Об особо охраняемых природных территориях в Республики Алтай», Правилами создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.2015 года № 138, пришел к выводу о незаконности бездействия Министерства природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай по непринятию мер по направлению в Правительство Республики Алтай предложений о создании охранных зон памятников природы республиканского значения Тайменьское озеро, Туюкские озера, Каракольские озера, Мультинские озера, Аккемское озеро, Кучерлинское озеро, Садринское озеро, Теньгинское озеро и установлении их границ.

В статье 2 Федерального закона от 14.03.1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» перечислены категории особо охраняемых природных территорий, к которым относятся, в том числе, памятники природы.

В соответствии со статьей 25 Федерального закона от 14.03.1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» памятники природы – уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

Согласно статьей 26 Федерального закона от 14.03.1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, – особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 2).

Согласно пункта 1 статьи 27 названного Федерального закона на территории памятника природы, равно как и в границах его охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

В соответствии с пунктом 10 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 года №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. Положение об охранных зонах указанных особо охраняемых природных территорий утверждается Правительством Российской Федерации. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории.

Согласно пп. «б» п. 11 ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий, указанных в п. 10 настоящей статьи, принимаются в отношении охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Приведенные положения закона свидетельствуют о необходимости принятия мер по охране территорий памятников природы, в том числе путем определения их границ, границ охранной зоны.

Согласно пункта 19 Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.2015 года № 138 (далее – Правила), решения о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В силу пункта 21 указанных Правил высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом пунктов 4 и 20 Правил готовит решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении ее границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ.

В соответствии с пунктами 9, 10, 12.1, 13 ч. 1 ст. 2 Закона Республики Алтай «Об особо охраняемых природных территориях в Республике Алтай» к полномочиям Правительства Республики Алтай в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в Республике Алтай относятся: объявление природных объектов и комплексов памятниками природы республиканского значения, а территорий, занятых ими, - особо охраняемыми природными территориями республиканского значения; утверждение границ и определение режима особой охраны территорий, занимаемых памятниками природы республиканского значения; определение порядка охраны территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий; согласование решения о создании особо охраняемых природных территорий республиканского значения, об изменении режима их особой охраны в соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона; осуществление иных полномочий в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Республики Алтай. Полномочия Правительства Республики Алтай, указанные в настоящем Законе, осуществляются Правительством Республики Алтай самостоятельно или уполномоченным им исполнительным органом государственной власти Республики Алтай (ч.2 ст. 2 указанного закона).

Из Положения о Министерстве природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай, утвержденного Постановлением Правительства Республики Алтай от 21.05.2015 года № 135 следует, что Министерство является исполнительным органом государственной власти Республики Алтай, осуществляющим полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сферах регулирования отношений, связанных с охраной окружающей среды, особо охраняемых природных территорий, туризма нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (пункт 1). Министерство осуществляет следующие общие полномочия в сфере регулирования отношений в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий: разработка и реализация комплекса мероприятий в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий республиканского значения в составе соответствующих государственных программ Республики Алтай; передача памятников природы республиканского значения и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов; осуществление государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях республиканского значения; разработка порядка охраны территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий республиканского значения; ведение государственного кадастра особо охраняемых природных территорий республиканского и местного значения; согласование решения о создании особо охраняемых природных территорий республиканского значения, об изменении режима их особой охраны в соответствии с п. 6 ст. 2 Федерального закона от 14.03.1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; утверждение границ и определение режима особой охраны территорий, занимаемых памятниками природы республиканского значения; утверждение положений о памятниках природы республиканского значения; выполнение иных полномочий в установленной сфере деятельности, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством Республики Алтай (пункт 13).

Анализ указанных положений нормативных актов позволяет определить порядок установления охранных зон памятников природы регионального значения и их границ: решение о создании охранных зон памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимает Глава Республики Алтай, проект которого с пояснительной запиской к нему с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ подготавливается Министерством природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай, при этом последним также подготавливается для утверждения положение об охранной зоне памятника природы регионального значения в виде соответствующего проекта.

Однако, как установлено судом и не оспаривалось стороной административного ответчика в нарушение приведенных норм меры по подготовке проектов указанных документов в отношении названного памятника природы регионального значения Министерством природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай не приняты.

Представленная в материалы дела информация свидетельствует об установлении границ памятников природы регионального значения Тайменьское озеро, Туюкские озера, Каракольские озера, Мультинские озера, Аккемское озеро, Кучерлинское озеро, Садринское озеро, Теньгинское озеро, в связи с чем объективных препятствий для принятия административным ответчиком мер по подготовке проектов решений о создании охранной зоны указанных памятников природы и установления их границ, а также проектов положений об охранных зонах соответствующих памятников природы регионального значения, не имеется.

Указание ответчика на отсутствие необходимости создания охранной зоны в связи с отсутствием какого-либо неблагоприятного воздействия на окружающую среду и соответственно с отсутствием доказательств этому факту, правового значения для разрешения настоящего дела не имеет, поскольку обусловлено необходимостью выполнения требований законодательства Российской Федерации. Сохранность памятника природы не связана с наличием или отсутствием доказательств наличия вредного воздействия на окружающую среду и его последствий. Сохранение и охрана памятников природы осуществляется в целях реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, установленного ст. 42 Конституции РФ. При этом согласно ст. 58 Конституции РФ каждый обязан сохранять природу и окружающую среду. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния. Установление границ и режима особой охраны памятников природы, охранной зоны памятника природы направлено на обеспечение сохранности таких территорий и не зависит от наличия в их границах хозяйствующих субъектов и земельных участков в собственности.

При этом согласно ст. 105 ЗК РФ охранная зона особо охраняемой природной территории (в данном случае памятника природы) относится к зонам с особыми условиями использования территорий.

Отсутствие сформированных границ зоны охраны памятника природы не дает возможности игнорировать необходимость его охраны.

Одновременно судебная коллегия отмечает, что при исполнении данного решения необходимо учитывать требованиями ст. 106 ЗК РФ регламентирующей правовое положение зон с особыми условиями использования территорий.

Особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность, устанавливаемый на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон не затрагивает само существо конституционных гарантий защиты собственности и иных вещных прав, закрепленных в статьях 17, 34, 35, 36 Конституции РФ, соответственно, довод жалобы о не привлечении к участию в деле собственников земельных участков, которые могут находиться в охранной зоне памятника природы, не может быть принят во внимание.

Ссылка апеллянта на то, что отсутствует необходимость создания охранных зон в связи с наличием водоохранных зон и прибрежных защитных полос, установленных Водным кодексом РФ, не может быть принята судебной коллегией. Обстоятельство того, что указанные памятники природы являются водными объектами и их охрана обеспечивается правовым режимом водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы, поскольку законодательство об особо охраняемых природных территориях и водное законодательство регулируют различные правоотношения. При этом установление охранных зон памятников природы действующим законодательством не ставится в зависимость от наличия установленных Водным кодексом РФ водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы.

Кроме того, границы охранных зон памятников природы определяются индивидуально применительно к каждому памятнику природы на основании факторов, указанных в пункте 4 Правил и их размеры могут значительно отличаться от ширины водоохранной зоны и прибрежной полосы. Также установленный действующим законодательством режим охранных зон памятников природы (пункты 28 – 30 Правил) и водоохранной зоны (статья 65 Водного кодекса РФ) могут не совпадать.

Довод апелляционной жалобы о том, что обязанность Министерства природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай по направлению предложения о создании охранных зон памятников природы не содержится в действующем законодательстве, является необоснованным. Потому как в Положении о Министерстве природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай, утвержденном Постановлением Правительства Республики Алтай от 21.05.2015 года № 135 закреплены полномочия данного министерства, среди которых имеются полномочия в сфере регулирования отношений в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий. Тем самым, Министерство природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай является уполномоченным органом в сфере правоотношений, связанных с охраной окружающей среды и использования особо охраняемых природных территорий, обеспечивает исполнение законодательства в указанной сфере и инициирует вопросы организации охранных зон на территории Республики Алтай.

Тем самым доводы по существу спора, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение, влияли на обоснованность и законность судебного решения по существу, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи, с чем признаются судебной коллегией несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения суда.

Вместе с тем, вывод суда о взыскании с Министерства природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай в бюджет МО «Город Горно-Алтайск» государственной пошлины в размере 300 рублей является неверным.

В соответствии с п. 19 ч. 1 ст. 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации в соответствии с гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации и законодательством об административном судопроизводстве, судами общей юрисдикции, мировыми судьями, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями, в качестве истцов (административных истцов) или ответчиков (административных ответчиков).

При таких обстоятельствах вывод суда о возложении на административного ответчика обязанности по уплате государственной пошлины нельзя признать законным, поскольку такой вывод основан на неправильном применении и толковании норм материального и процессуального права, и решение суда в данной части подлежит отмене.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 307-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай от 09 июля 2020 года в части взыскания с Министерства природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай государственной пошлины в доход муниципального образования «Город Горно-Алтайск» в размере 300 рублей – отменить.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Министерства природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай Свиридова А.С. – без удовлетворения.

Председательствующий судья                 А.О. Имансакипова

Судьи                                  Е.А. Кокшарова

                                     С.Н. Чертков