Решение по делу № 8а-6993/2020 от 21.02.2020

ЧЕТВЕРТЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД

ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

№ 2а-2716/2018

       № 88а-7742/2020

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Краснодар                                                                              19 мая 2020 года

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К.,

судей Капункина Ю.Б., Шелудько В.В.

рассмотрел кассационную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар на решение Прикубанского районного суда           г. Краснодара от 22 апреля 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда                 от 3 сентября 2019 года по административному исковому заявлению Донской С.А. к администрации муниципального образования город Краснодар об оспаривании действий.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К., суд

установил:

Донская С.А. обратилась в Прикубанский районный суд г. Краснодара с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования город Краснодар (далее – администрация) о признании незаконным решения об отказе во внесении изменений в генеральный план и Правила землепользования и застройки Краснодара в части изменения зоны расположения зоны земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес> (далее – спорный земельный участок).

В обоснование своих требований заявитель указал, что по договору аренды от 28 мая 2014 года № является арендатором спорного земельного участка, который относится к землям населенных пунктов с разрешенным видом использования – для строительства объектов торговли. В соответствии с Правилами землепользования и застройки г. Краснодара спорный земельный участок частично расположен зоне общественного делового центра и зоне зеленых насаждений общего пользования. Согласно генеральному плану Краснодара данный земельный участок находится в зоне транспортных инфраструктур.

В целях приведения в соответствие с законодательством зоны расположения спорного земельного участка Донская С.А. обратилась в администрацию с предложением внести изменения в генеральный план и Правила землепользования и застройки Краснодара. На заседании комиссии по землепользованию и застройки муниципального образования город Краснодар (далее – комиссия) принято решение, выраженное в протоколе     от 13 сентября 2018 года №, об отклонении предложения по внесению изменений в генеральный план.

Административный истец просил признать незаконным решение комиссии и обязать администрацию внести изменения в генеральный план, Правила землепользования и застройки города Краснодара в отношении спорного земельного участка, а именно изменить существующую зону на зону с возможностью использования земельного участка в соответствии с условиями договора аренды.

Решением Прикубанского районного суда г. Краснодара от 22 апреля 2019 года административный иск Донской С.А. удовлетворен. Суд признал незаконным решение комиссии, выраженное протоколом от 13 сентября     2018 года №, об отклонении предложения по внесению изменений в генеральный план муниципального образования город Краснодар в отношении спорного земельного участка. Возложил обязанность на администрацию внести изменения в генеральный план города Краснодар, Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар в отношении спорного земельного участка, изменить существующую зону на зону с возможностью использования земельного участка в соответствии с условиями договора аренды.

Удовлетворяя заявленные требования в полном объеме, суд первой инстанции исходил из того, что нахождение земельного участка в разных зонах противоречит нормам земельного законодательства и делает невозможным его использование по целевому назначению.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 3 сентября         2019 года решение Прикубанского районного суда г. Краснодара от 22 апреля 2019 года отменено в части. Апелляционная инстанция изложила резолютивную часть решения в другой редакции. Административные исковые требования Донской С.А. удовлетворила в части. Признала незаконным решение комиссии, выраженное протоколом от 13 сентября      2018 года №, об отклонении предложения по внесению изменений в генеральный план муниципального образования город Краснодар в отношении спорного земельного участка. Возложила обязанность на комиссию повторно рассмотреть предложения Донской С.А. по внесению изменений в генеральный план муниципального образования город Краснодар и Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар в отношении спорного земельного участка. В удовлетворении административных исковых требований о внесении изменений в генеральный план г. Краснодара, Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар отказала.

В кассационной жалобе администрация ставит вопрос об отмене решения Прикубанского районного суда г. Краснодара от 22 апреля          2019 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 3 сентября     2019 года. По мнению подателя жалобы, суды обеих инстанций должны были прийти к выводу, что обжалуемый отказ не противоречит нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ). Суды не указали, каким нормам материального права противоречит протокол комиссии, какие права административного истца этим нарушены. Также указывает, что вопрос об оспаривании генерального плана не относится к компетенции районного суда.

Определением судьи от 3 марта 2020 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, кассационный суд приходит к выводу об отмене апелляционного определения в части удовлетворения требования Донской С.А. о признании решения комиссия незаконным и возложении обязанности на комиссию повторного рассмотрения предложения          Донской С.А. по внесению изменений в генеральный план муниципального образования город Краснодар и Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар в отношении спорного земельного участка.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу     части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Из содержания статьи 218, пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ в их системном толковании следует, что решения, действия (бездействие) должностных лиц могут быть признаны неправомерными, только если таковые не соответствуют закону и нарушают охраняемые права и интересы граждан либо иных лиц.

Согласно части 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд помимо прочего выясняет, соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия), порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен, основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 КАС РФ верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

Как следует из материалов дела, Донская С.А. является арендатором спорного земельного участка, относящегося к категории земель населенных пунктов с разрешенным видом использования – для строительства объектов оптовой торговли.

Спорный земельный участок в соответствии с документами градостроительного планирования расположен в нескольких зонах – зоне общественного центра, зоне зеленых насаждений общего пользования, зоне транспортных инфраструктур.

В пункте 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) установлено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне (п. 2 ст. 85 ЗК РФ).

Градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков) в силу абзаца 2 пункта 2 статьи 85 ЗК РФ устанавливается правилами землепользования и застройки.

Согласно пункту 3 статьи 85 ЗК РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Таким образом, разрешая заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильному выводу о том, что земельный участок должен находиться в одной территориальной зоне, поэтому расположение спорного земельного участка в нескольких зонах противоречит положениям действующего земельного законодательства и нарушает права землепользователя Донской С.А.

Кассационный суд соглашается с данным выводом судов обеих инстанций.

Вместе с тем суды оставили без внимания, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, наделенного государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения и порядок принятия оспариваемого решения.

В целях реализации полномочий в области градостроительной деятельности, в соответствии со статьей 25 Устава муниципального образования город Краснодар городская Дума Краснодара утвердила Положение о комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар (далее – Положение) (решение городской Думы Краснодара от 21 июля 2016 года № 20 п.27).

Комиссия является постоянно действующим консультативным органом и формируется для обеспечения устойчивого развития территории муниципального образования город Краснодар, реализации полномочий органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар в области градостроительной деятельности.

Комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и Краснодарского края, Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года № 19 п.6, данным Положением и иными муниципальными правовыми актами.

В силу пункта 1 раздела II комиссия формируется в соответствии с требованиями статьи 27.1 Градостроительного кодекса Краснодарского края, статьи 5 Правил землепользования и застройки, данного Порядка и состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии.

Комиссия рассматривает предложения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Краснодарского края, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, в частности, о принятии решения о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план муниципального образования город Краснодар (пункт 1 раздела III Положения).

Однако состав комиссии, её компетенция, порядок рассмотрения вносимых предложений по вопросам принятия решений о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план судами не исследованы и не проверены.

Данные обстоятельства должны быть исследованы судом, поскольку Донская С.А. оспаривает решение комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар, которым рекомендовано главе муниципального образования город Краснодар отклонить предложение по внесению изменений в генеральный план.

В то же время кассационный суд соглашается с выводом суда апелляционной инстанции об оставлении без рассмотрения административных исковых требований Донской С.А. о внесении изменений в генеральный план и Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, поскольку рассмотрение данного требования не относится к компетенции районного суда, а в силу статьи 20 КАС РФ относится к подсудности Краснодарского краевого суда.

При таких обстоятельствах решения судов обеих инстанций в части удовлетворения административных исковых требований Донской С.А. о признании незаконным решения комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар, выраженного в протоколе    от 13 сентября 2018 года №, об отклонении предложения по внесению изменений в генеральный план, подлежит отмене и пересмотру судом первой инстанции, поскольку суд не выяснял процедуру и порядок принятия оспариваемого решения. Выводы судов сделаны без учета изложенных норм.

В связи с этим кассационный суд пришел к выводу о том, что суды неправильно применили нормы материального права и нарушили нормы процессуального права, которые привели к принятию неправильного судебного акта.

При новом рассмотрении административного дела суду следует проверить законность оспариваемого решения с учетом приведенного толкования норм материального права и процессуального права и разрешить данный спор в соответствии с установленными по делу обстоятельствами и требованиями действующего законодательства.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции

определил:

решение Прикубанского районного суда г. Краснодара от 22 апреля          2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 3 сентября      2019 года в части удовлетворения требований Донской С.А. к администрации муниципального образования город Краснодар о признании незаконным решения комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар, выраженного в протоколе    от 13 сентября 2018 года №, об отклонения предложения по внесению изменений в генеральный план муниципального образования город Краснодар отменить, направить административное дело в данной части на новое рассмотрение в Прикубанский районный суд г. Краснодара.

В остальной части апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 3 сентября     2019 года оставить без изменения.