Решение по делу № 2а-450/2018 ~ М-428/2018 от 18.07.2018

                                  Дело № 2а-450/2018

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

24 августа 2018 г. город Дно Псковской области    

Дновский районный суд Псковской области в составе

председательствующего судьи Русаковой О.С.,

при секретаре Григорьевой З.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Администрации Дновского района к заместителю начальника регионального отдела государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера Управления специальных программ Администрации Псковской области Ефимову Д.В. и Администрации Псковской области о признании незаконным предписания № 6/37-од от 18 апреля 2018 г. об устранении нарушений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций,

У С Т А Н О В И Л:

Администрация Дновского района в лице главы района Тюриной В.Ф. обратилась в суд с административным иском к заместителю начальника регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера Управления специальных программ Администрации Псковской области Ефимову Д.Е. и Управлению специальных программ Администрации Псковской области об оспаривании предписания названного должностного лица от 18 апреля 2018 г. № 6/37-од по устранению нарушений, установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В обоснование иска указано, что названным предписанием на Администрацию района возложена обязанность устранить следующие нарушения: не в полном объеме создана муниципальная система оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях; заблаговременно не создан резерв материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, не производится контроль за созданием, хранением, использованием и восполнением материальных резервов, фактическое наличие материальных ресурсов, достаточных для ликвидации чрезвычайных ситуаций отсутствует.

Истец считает предписание незаконным, поскольку муниципальная система оповещения создана и действует в полном объеме, при этом в предписании нет указания о том, что именно необходимо выполнить, чтобы система оповещения соответствовала действующему законодательству. Работа по созданию резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций администрацией района велась и ведется.

В ходе производства по делу произведена замена ненадлежащего ответчика Управления специальных программ Администрации Псковской области на Администрацию Псковской области.

В судебном заседании представители административного истца Иванов И.А. и Иванов И.В. поддержали заявленные требования, полагали, что предписание является незаконным в силу отсутствия в нем конкретных мероприятий, направленных на устранение выявленных нарушений. Нормативным регулированием допускается вместо приобретения и хранения отдельных видов материальных ресурсов резерва или части этих ресурсов заключение контрактов (договоров) на экстренную их поставку (продажу) в случае возникновения чрезвычайной ситуации, а также хранение, содержание на базах и складах промышленных, транспортных, сельскохозяйственных, снабженческо-сбытовых, торгово-посреднических и иных организаций независимо от организационно-правовой формы, где гарантирована их безусловная сохранность и откуда возможна их оперативная доставка в зоны чрезвычайных ситуаций. Резерв материальных ценностей Администрацией района создан путем заключения с Порховским районным потребительским обществом контрактов на поставку продукции, выполнение заказов (работ, услуг) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. При этом Администрацией районы дважды проводился предварительный отбор участников закупки в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, в порядке, установленном ст. 80 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", однако в каждом случае заявок не поступило. В отношении системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях полагали, что данная система создана и поддерживается.

Административный ответчик заместитель начальника регионального отдела государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера Управления специальных программ Администрации Псковской области Ефимов Д.В., действуя также по доверенности в качестве представителя соответчика Администрации Псковской области, административный иск не признал, полагал, что производство по делу подлежит прекращению в связи с подведомственностью спора арбитражному суду, а также пояснил, что предписание в части устранения нарушений по резерву материальных ценностей сводится к тому, что данный резерв отсутствует фактически, имеется только на бумаге, установленные номенклатура и объем резерва не имеют под собой никаких расчетов, отсутствует контроль за созданием, хранением, использованием и восполнением материальных резервов. В отношении системы муниципального оповещения информирования населения о чрезвычайных ситуациях сотрудникам Администрации достоверно известно об имеющихся в ней недостатках, в частности из актов проверки системы централизованного оповещении на территории города Дно, следует, что электросирена по адресу ул. Энергетиков, д. 2, не включается, запуск возможен только в ручном режиме.

Оценив представленные доказательства, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении заявленных требований по следующим основаниям.

Материалами дела установлено, что в период с 6 по 18 апреля 2018 г. заместителем начальника отдела регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера Управления специальных программ Администрации Псковской области проведена плановая проверка в отношении Администрации Дновского района и выдано предписание № 6/37-од от 18 апреля 2018 г. об устранении следующих нарушений:

пункт 1 – заблаговременно не создан резерв материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, не производится контроль за созданием, хранением, использованием и восполнением материальных резервов, фактическое наличие материальных ресурсов, достаточных для ликвидации чрезвычайных ситуаций отсутствует. Основание: пп. «д» п. 2 ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», абз. 4 п. 20 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2003 г., пункты 2, 3, 4, 5, 7 Положения по порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 г. № 1340.

пункт 2 – не в полном объеме создана муниципальная система оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях. Основание: пп. «м» п. 2 ст. 11 Федерального закона от 21 декабря № 68-ФЗ, пункты 4, 16, 20, 25, 26, 27 Положения о системах оповещения населения, утвержденного Приказом МЧС РФ № 422, Мининформсвязи РФ № 90, Минкультуры РФ № 376 от 25 июля 2006 г.

Срок устранения установлен до 18 марта 2019 г.

Административный истец обратился с требованием о признании данного предписания незаконным.

В силу части 1 статьи 218 КАС Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

С учетом изложенного и принимая во внимание статьи 27 и 29 АПК Российской Федерации суд полагает, что нет оснований для вывода о том, что данный спор подведомственен арбитражному суду, поскольку он не затрагивает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

В соответствии с частью 9 статьи 226 КАС Российской Федерации, если иное не предусмотрено Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда в частности предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

В силу п. 10 ч. 1 ст. 12 Закона Псковской области от 4 мая 2008 г. № 762-оз "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" к полномочиям Администрации области в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера относится установление порядка организации и обеспечение осуществления регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера с учетом порядка осуществления государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, установленного Правительством Российской Федерации.

Организация и осуществление регионального государственного надзора регулируются Административным регламентом исполнения Администрацией Псковской области государственной функции по осуществлению регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденным Постановлением Администрации Псковской области от 7 октября 2016 г. № 319.

В соответствии с п. 4 Административного регламента предметом регионального государственного надзора является проверка выполнения требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами Псковской области в отношении объектов надзора, в том числе органов местного самоуправления.

К должностным лицам Аппарата Администрации области, уполномоченными осуществлять региональный государственный надзор пунктом 6 Административного регламента отнесен заместитель начальника отдела регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера Управления специальных программ Администрации области. При этом должностные лица Аппарата Администрации области при осуществлении государственной функции вправе выдавать руководителям, уполномоченным представителям объектов надзора обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений в части выполнения требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Таким образом, при проведении проверки и выдавая предписание об устранении нарушений заместитель начальника отдела регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера Управления специальных программ Администрации области действовал в пределах предоставленных ему полномочий.

В силу пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы местного самоуправления самостоятельно: создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (пп. «д»); создают и поддерживают в постоянной готовности муниципальные системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях (пп. «м»).

Согласно ст. 25 названного Федерального закона резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Указанные резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления. Порядок создания и использования указанных в части первой настоящей статьи резервов (резервных фондов) и порядок восполнения использованных средств этих резервов определяются соответственно Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Согласно пункту 20 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794, для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются и используются в том числе резервы финансовых и материальных ресурсов органов местного самоуправления.

Порядок создания, использования и восполнения резервов финансовых и материальных ресурсов определяется законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и организациями.

Номенклатура и объем резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также контроль за их созданием, хранением, использованием и восполнением устанавливаются создающим их органом.

В соответствии с пунктом 3 Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 г. № 1340, для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются резервы материальных ресурсов разных уровней, в том числе местные резервы материальных ресурсов решением органов местного самоуправления.

Согласно пункту 4 порядка резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются исходя из прогнозируемых видов и масштабов чрезвычайных ситуаций, предполагаемого объема работ по их ликвидации, а также максимально возможного использования имеющихся сил и средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Номенклатура и объемы резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также контроль за созданием, хранением, использованием и восполнением указанных резервов устанавливаются создавшим их органом.

Резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций размещаются на объектах, предназначенных для их хранения и откуда возможна их оперативная доставка в зоны чрезвычайных ситуаций (п. 5).

Финансирование расходов по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется за счет средств местных бюджетов в отношении местных резервов материальных ресурсов (п. 7).

Постановлением Администрации Дновского района от 1 июня 2016 г. № 265 утверждено Положение о порядке создания и использования резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Дновского района, а также Номенклатура и объем средств и материальных ресурсов, создаваемых Администрацией района для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории района.

Согласно п. 2.3 Положения вместо приобретения и хранения отдельных видов материальных ресурсов резерва или части этих ресурсов допускается заключение контрактов на экстренную их поставку в зону ЧС. Пунктом 2.4 Положения предусмотрено, что резерв материальных ресурсов размещается как на объектах, специально предназначенных для их хранения и обслуживания, так и на базах и складах промышленных, транспортных, сельскохозяйственных, снабженческо-бытовых, торгово-посреднических и иных предприятий и организаций, независимо от их форм собственности, где гарантирована его сохранность и откуда возможна оперативная доставка в зоны чрезвычайных ситуаций.

Одновременно, утвердив номенклатуру и объемы резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Дновского района, орган местного самоуправления не может действовать произвольно, без учета существующего нормативно-правового регулирования данных отношений, поскольку информация о накопленных запасах подлежит учету в органе местного самоуправления, резервы материальных ресурсов должны размещаться на объектах, предназначенных для их хранения, откуда возможна их оперативная доставка в зоны чрезвычайных ситуаций, а также должен быть обеспечен постоянный соответствующий контроль.

Материалами дела подтверждается и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что на осуществление мероприятий в рамках полномочий по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в муниципальном образовании «Дновский район» на 2018 г. предусмотрено 100000 рублей.

Администрацией Дновского района 24 июня 2016 г. заключены контракты № 4, 5, 6, 7 на поставку продукции для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций с Порховским райпо (т. 2 л.д. 68-87), которое приняло на себя обязательство поставить заказчику в случае возникновения чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера на территорию района продукцию по номенклатуре в сроки и объемах в соответствии с заданиями, которыми установлены номенклатура и объемы поставок по продовольствию и продуктам питания (контракт №4), вещевому имуществу и предметам первой необходимости (контракт № 5), строительным материалам (контракт № 6), по лесу и доске (контракт № 7).

Задания к контрактам предусматривают меньше позиций по продовольствую, вещевому имуществу, чем Номенклатура, утвержденная постановлением Администрации района от 1 июня 2016 г. № 265; объемы предусмотренные заданиями по продовольствию и вещевому имуществу по большинству позиций по продовольствию и вещевому имуществу составляют 50 процентов от предусмотренных Номенклатурой.

При этом как следует из донесения о состоянии резервов материальных ресурсов от 26 июня 2018 г. (т. 2 л.д. 94-98) весь материальный резерв, указанный как имеющийся в наличии – это товары, являющиеся предметом контрактов от 24 июня 2016 г., при этом часть позиций, предусмотренных Номенклатурой, отсутствуют полностью, в том числе в отношении них не имеется и контракта с Порховским райпо (например, средства малой механизации).

Таким образом, суд приходит к выводу, что контракты фактически не отвечают возложенным задачам, в них не определены места хранения соответствующих резервов, задания к договорам не содержат в полном объеме материальных ресурсов, предусмотренных в Номенклатуре, контроль за их хранением в необходимом количестве в месте их складирования у поставщика органом местного самоуправления не осуществляется.

Несоответствие имеющегося в распоряжении заказчика резерва материальных ресурсов, объемам и наименованиям, предусмотренным Номенклатурой, выражающееся в меньшем количестве, либо отсутствии материальных ресурсов (например, по постановлению Администрации района от 1 июня 2016 г.: сухари 15 кг, сухие молочные смеси 1 кг, резиновая обувь – 45 пар, электростанция – 1; в наличии - 0), свидетельствует об отсутствии резерва данных материальных ресурсов, и, как следствие, о необходимости его создания до нормативных значений, предусмотренных Номенклатурой.

При таких обстоятельствах суд признает законным и обоснованным пункт 1 оспариваемого предписания.

Согласно Положению о системах оповещения населения, утвержденному Приказами МЧС РФ № 422, Мининформсвязи РФ № 90, Минкультуры РФ № 376 от 25 июля 2006 г. создание систем оповещения предусмотрено на всех уровнях, в том числе на муниципальном уровне - местная система оповещения (на территории муниципального образования). Системы оповещения всех уровней должны технически и программно сопрягаться (п. 4).

В соответствии с установленным порядком использования систем оповещения разрабатываются инструкции дежурных (дежурно-диспетчерских) служб организаций, эксплуатирующих потенциально опасные объекты, организаций связи, операторов связи и организаций телерадиовещания, утверждаемые руководителями организаций, эксплуатирующих потенциально опасные объекты, организаций связи, операторов связи и организаций телерадиовещания, согласованные с соответствующим территориальным органом МЧС России, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом, специально уполномоченным на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны при органе местного самоуправления (п. 16).

Организации связи, операторы связи и организации телерадиовещания непосредственно осуществляют работы по реконструкции и поддержанию технической готовности систем оповещения на договорной основе (п. 20).

В целях создания, обеспечения и поддержания в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления:

разрабатывают тексты речевых сообщений для оповещения и информирования населения и организуют их запись на магнитные и иные носители информации;

обеспечивают установку на объектах телерадиовещания специальной аппаратуры для ввода сигналов оповещения и речевой информации в программы вещания;

организуют и осуществляют подготовку оперативных дежурных (дежурно-диспетчерских) служб и персонала по передаче сигналов оповещения и речевой информации в мирное и военное время;

планируют и проводят совместно с организациями связи, операторами связи и организациями телерадиовещания проверки систем оповещения, тренировки по передаче сигналов оповещения и речевой информации;

разрабатывают совместно с организациями связи, операторами связи и организациями телерадиовещания порядок взаимодействия дежурных (дежурно-диспетчерских) служб при передаче сигналов оповещения и речевой информации (п. 25).

Финансирование создания, совершенствования и поддержания в состоянии постоянной готовности систем оповещения, создания и содержания запасов средств для систем оповещения всех уровней, возмещение затрат, понесенных организациями связи, операторами связи и организациями телерадиовещания, привлекаемыми к обеспечению оповещения, осуществляется в соответствии со статьями 24, 25 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и статьей 18 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (п. 27).

Пункт 26 Положения о системах оповещения населения устанавливает обязанности организаций связи, операторов связи и организаций телерадиовещания.

Пункт 2 оспариваемого предписания не содержит указаний на конкретные нарушения, допущенные истцом в области создания муниципальной системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях, что не устраняется и ссылкой на пункты Положения о системах оповещения населения, поскольку данные пункты содержат общие положения, часть из которых вообще не относится в органам местного самоуправления. Отсутствие конкретных нарушений свидетельствует о невозможности определения действий истца, направленных на обеспечение должного функционирования муниципальной системы оповещения.

Отсутствие указаний на конкретные нарушения делает предписание невыполнимым, а значит и незаконным, поскольку неисполнение требований указанного предписания влечет привлечение к административной ответственности по статье 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Установив несоответствие оспариваемого предписания нормативным правовым актам, регулирующим надзорную функцию по осуществлению государственного надзора и нарушение прав административного истца возложением на него обязанности, не имеющей четкой формулировки, суд считает необходимым удовлетворить административное исковое заявление в части и признать незаконным пункт 2 оспариваемого предписания.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 176-180, 227 КАС Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Административное исковое заявление Администрации Дновского района о признании незаконным предписания заместителя начальника регионального отдела государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера Управления специальных программ Администрации Псковской области Ефимова Д.В. № 6/37-од от 18 апреля 2018 г. об устранении нарушений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций удовлетворить частично.

Признать незаконным пункт 2 предписания заместителя начальника регионального отдела государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера Управления специальных программ Администрации Псковской области Ефимова Д.В. № 3/37-одт 18 апреля 2018 г. об устранении нарушений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В остальной части заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в Псковский областной суд через Дновский районный суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Решение принято судом в окончательной форме 24 августа 2018 г.

Председательствующий: Русакова О.С.

Решение не обжаловано,вступило в законную силу.

Русакова О.С.