Решение от 24.09.2015 по делу № 33а-4487/2015 от 20.08.2015

     Дело № 33а-4487/2015

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург                            24 сентября 2015 года

Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда в составе:

председательствующего Андреевой Т.Б.,

судей     Морозковой Е.Е., Шадриной Е.В.,

при секретаре Рощине П.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Мороза Е.Р. и Рябова П.В. о признании недействующим в части генерального плана муниципального образования «Сиверское городское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области», утверждённого решением совета депутатов муниципального образования «Сиверское городское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области» от 10 ноября 2014 г. № 10, по апелляционной жалобе Мороза Е.Р. и Рябова П.В. на решение Гатчинского городского суда Ленинградской области от 23 июня 2015 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Шадриной Е.В., объяснения представителя Мороза Е.Р. и Рябова П.В. по доверенности Евдоченко П.О., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя совета депутатов муниципального образования «Сиверское городское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области» Дреслера В.С., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда,

установила:

10 ноября 2014 г. советом депутатов муниципального образования «Сиверское городское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области» (далее – поселение) принято решение № 10 «Об утверждении генерального плана муниципального образования «Сиверское городское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области», которое официально опубликовано 13-14 ноября 2014 г. в печатном издании Ленинградское областное информационное агентство «Леноблинформ» и вступило в силу после его официального опубликования.

Пунктом 1 решения утверждён генеральный план поселения (приложение № 1).

В составе генерального плана утверждены:

схема границ муниципального образования. Схема существующих и планируемых границ населённых пунктов, границ земель сельскохозяйственного назначения, обороны и безопасности, специального назначения, лесного фонда, особо охраняемых природных территорий, промышленности, энергетики, транспорта, связи (ГП-2);

схема планируемых границ функциональных зон с отображением параметров развития таких зон и планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения (ГП-3);

схема планируемых границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон в планируемых границах населённых пунктов. Схема с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения в планируемых границах населённых пунктов. Схема планируемых границ территории, документация по планировке которых подлежит разработке в первоочередном порядке. Деревня Белогорка (ГП-4.1);

схема планируемых границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон в планируемых границах населённых пунктов. Схема с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения в планируемых границах населённых пунктов. Схема планируемых границ территории, документация по планировке которых подлежит разработке в первоочередном порядке. Городской посёлок Сиверский (ГП-4.7);

Схема с отображением границ зон с особыми условиями использования территории (ГП-5);

схема планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения – объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения (ГП-6);

схема с отображением границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения – дорог общего пользования, мостов, иных транспортных инженерных сооружений (ГП-7).

На перечисленных схемах часть территории Сиверского городского поселения (земельный участок бывшей базы отдыха Лесное, расположенный по адресу: Ленинградская область, Гатчинский район, пос. Сиверский, Пионерский пр-т д. 10 «а») выделена белым цветом, со сноской « ? », и указано, что эта территория относится к землям неопределённых категорий (схема ГП-2), её категория земель и функциональная зона не определена (схема ГП-5), применение категории земель для участка бывшей базы отдыха «Лесное» возможно только при наличии судебного решения об отнесении земельного участка к категории земель лесного фонда или земель населённого пункта (схемы ГП-2, ГП-5, ГП-6), определение функциональной зоны участка бывшей базы отдыха «Лесное» возможно только после судебного решения об отнесении земельного участка к категории земель лесного фонда или земель населённого пункта (схемы ГП-3, ГП-4.1, ГП-4.7, ГП-7).

Мороз Е.Р., будучи собственником земельного участка с кадастровым номером №, общей площадью <...> кв. м, а Рябов П.В. – собственником земельного участка с кадастровым номером №, общей площадью <...> кв. м, расположенных по адресу: <адрес>, категория земель: <...>, разрешённое использование: <...>, обратились в суд с заявлением о признании генерального плана Сиверского городского поселения недействующим в части отображения в картах генерального плана поселения земельного участка бывшей базы отдыха Лесное, на территории которого расположены принадлежащие им земельные участки, без определения категории земель и функциональной зоны недействующим с момента его принятия, ссылаясь на его противоречие федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, и нарушение их прав собственников земельных участков.

Гатчинским городским судом постановлено приведённое выше решение, об отмене которого в апелляционной жалобе просят административные истцы.

Советом депутатов поселения поданы возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда, оценив материалы административного дела и проверив законность обжалуемого судебного акта в соответствии со статьёй 308 КАС Российской Федерации, считает необходимым решение суда отменить и принять новое судебное постановление об удовлетворении заявленных требований по следующим основаниям.

Суд первой инстанции, рассматривая заявленные административными истцами требования, пришёл к выводу об отсутствии оснований для признания недействующим генерального плана поселения в оспариваемой части, при этом исходил из того, что нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленном законом порядке, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

Судебная коллегия не может согласиться с выводом об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований ввиду неправильного применения судом норм материального права.

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории и иные связанные с ними отношения регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее – ГрК Российской Федерации).

В статье 1 ГрК Российской Федерации, называющей используемые в нём основные понятия, определено, что территориальное планирование – планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; функциональные зоны – зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

В части 1 статьи 9 ГрК Российской Федерации указано, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В соответствии с частью 3 статьи 3 ГрК Российской Федерации по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному Кодексу.

Документом территориального планирования поселения является его генеральный план, утверждаемый представительным органом местного самоуправления поселения на срок не менее чем на двадцать лет (часть 1 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК Российской Федерации).

Требования, предъявляемые к содержанию, подготовке и утверждению генерального плана поселения, особенности согласования проекта генерального плана поселения регламентированы статьями 23, 24, 25 ГрК Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 23 ГрК Российской Федерации подготовка генерального плана поселения осуществляется применительно ко всей территории поселения.

Согласно частям 3, 8 статьи 24 ГрК Российской Федерации подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 названного Кодекса и с учётом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, проводимых в соответствии со статьёй 28 этого Кодекса, а также с учётом предложений заинтересованных лиц. В случаях, предусмотренных частями 2, 2.1 статьи 25 данного Кодекса, проект генерального плана поселения до его утверждения подлежит обязательному согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение.

В соответствии со статьёй 25 ГрК Российской Федерации заключение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на проект генерального плана поселения может содержать положения о согласии с таким проектом или несогласии с таким проектом с обоснованием причин такого решения. В случае поступления заключения, содержащего положения о несогласии с проектом генерального плана с обоснованием принятого решения, глава местной администрации поселения принимает решение о создании согласительной комиссии (часть 9).

По результатам работы согласительная комиссия представляет главе местной администрации поселения документ о согласовании проекта генерального плана и подготовленный для утверждения проект генерального плана с внесёнными в него изменениями; материалы в текстовой форме и в виде карт по несогласованным вопросам (часть 10).

Указанные документы и материалы могут содержать: предложения об исключении из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам (в том числе путём их отображения на соответствующей карте в целях фиксации несогласованных вопросов до момента их согласования); план согласования этих несогласованных вопросов после утверждения генерального плана путём подготовки предложений о внесении в такой генеральный план соответствующих изменений) (часть 11).

На основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, глава местной администрации поселения вправе принять решение о направлении согласованного или не согласованного в определённой части проекта генерального плана в представительный орган местного самоуправления поселения или об отклонении такого проекта и о направлении его на доработку (часть 12).

В части 13 статьи 24 ГрК Российской Федерации представительный орган местного самоуправления поселения с учётом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимает решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением.

Из материалов дела следует, что подготовка генерального плана поселения осуществлялась применительно ко всей территории поселения, в том числе территории бывшей базы отдыха «Лесное» (Ленинградская область, Гатчинский район, пос. Сиверский, Пионерский пр-т д. 10 «а»).

По результатам согласования проекта генерального плана поселения, осуществлённого в соответствии с частью 2 статьи 25 ГрК Российской Федерации, губернатором Ленинградской области 18 апреля 2014 г. дано сводное заключение об отказе в согласовании проекта генерального плана поселения, поступившее в администрацию поселения 6 мая 2014 г.

В заключении комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 7 февраля 2014 г., которое является неотъемлемой частью упомянутого сводного заключения, указывалось, что основанием для отказа в согласовании проекта генерального плана поселения, в том числе, является судебное разбирательство по территории бывшего дома отдыха «Лесное». Данную территорию необходимо отразить как не относящуюся к какой-либо категории земель и функциональной зоне до вступления в законную силу решения арбитражного суда по вопросу отнесения указанной территории к землям лесного фонда.

6 мая 2014 г. глава администрации поселения издал постановление
№ 230 о создании согласительной комиссии по урегулированию разногласий, послуживших основанием для подготовки заключения о несогласии с проектом генерального плана поселения.

17 июня 2014 г. согласительная комиссия приняла решение об отправке материалов проекта генерального плана поселения на доработку с учётом замечаний, изложенных в сводном заключении губернатора Ленинградской области.

На заседании 16 июля 2014 г. согласительной комиссией принято решение согласовать проект генерального плана поселения с внесёнными в него изменениями за исключением материалов по несогласованному вопросу функционального зонирования территории и размещения объектов на территории бывшей базы отдыха «Лесное».

В материалах по несогласованным вопросам проекта генерального плана поселения (приложение № 3 к названному решению согласительной комиссии) изложен вывод: исключить из проекта генерального плана поселения вопрос отнесения участка бывшей базы отдыха «Лесное» к определённой категории и функциональной зоне до момента принятия соответствующего судебного решения.

В период с 13 сентября 2014 г. по 4 октября 2014 г. в населённых пунктах муниципального образования проведены публичные слушания по проекту генерального плана поселения.

Из преамбулы решения совета депутатов поселения от 10 ноября 2014 г. № 10, которым утверждён генеральный план, усматривается, что данный документ в оспариваемой части принят представительным органом местного самоуправления поселения по результатам рассмотрения представленного главой администрации поселения проекта генерального плана поселения, протокола публичных слушаний по проекту генерального плана поселения и заключения о результатах таких публичных слушаний.

При таких обстоятельствах следует согласиться с суждением суда о том, что муниципальный нормативный правовой акт в оспариваемой части принят советом депутатов поселения в соответствии с компетенцией и полномочиями представительного органа местного самоуправления поселения, с соблюдением процедуры его принятия, предусмотренной статьями 24, 25, 28 ГрК Российской Федерации.

Вместе с тем, судебная коллегия не может согласиться с утверждением суда о соответствии акта в оспариваемой части федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Действительно, в силу приведённой выше части 12 статьи 25 ГрК Российской Федерации глава местной администрации поселения на основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией вправе принять решение о направлении не согласованного в определённой части проекта генерального плана в представительный орган местного самоуправления поселения.

Однако в силу части 13 статьи 24 ГрК Российской Федерации поступление проекта генерального плана, не согласованного в определённой части, не влечёт безусловную обязанность представительного органа местного самоуправления поселения утвердить такой проект генерального плана в представленной на его рассмотрение редакции.

В схеме ГП-2 к генеральному плану поселения указано, что территория земельного участка бывшей базы отдыха «Лесное», расположенного по адресу: Ленинградская область, Гатчинский район, пос. Сиверский, Пионерский пр-т д. 10 «а», относится к землям неопределённых категорий, что противоречит статье 8 Земельного кодекса Российской Федерации, в которой приведён исчерпывающей перечень категорий земель Российской Федерации. Такая категория земель, как земли неопределённых категорий, в Российской Федерации отсутствует.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 25 постановления от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, данный акт в такой редакции признаётся недействующим с указанием мотивов принятого решения.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчёркивал, что именно нарушения требований определённости, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона (например, постановление от 17 июня 2004 г. № 12-П).

Как уже указано, основанием для отказа в согласовании проекта генерального плана поселения комитетом по природным ресурсам Ленинградской области послужило наличие судебного разбирательства в арбитражном суде по вопросу отнесения территории бывшей базы отдыха «Лесное» к землям лесного фонда

При этом из материалов дела видно, что решением Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28 ноября 2013 г., оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2014 г., постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 сентября 2014 г., удовлетворён иск территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Ленинградской области к администрации муниципального образования «Гатчинский муниципальный район» Ленинградской области, ООО «Лесное» о признании недействительным договора купли-продажи.

Предметом оспариваемого в арбитражном суде договора купли-продажи выступал земельный участок бывшей базы отдыха «Лесное», расположенный по адресу: Ленинградская область, Гатчинский район, пос. Сиверский, Пионерский пр-т д. 10 «а».

Удовлетворяя требования, арбитражные суды исходили из того, что спорный земельный участок находился на землях государственного лесного фонда, расположен в лесах первой группы, относится к федеральной собственности и в установленном порядке участок не был переведён из состава лесных земель в иную категорию.

Решение Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28 ноября 2013 г. в соответствии с положениями части 1 статьи 180 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вступило в законную силу 29 апреля 2014 г. и согласно части 1 статьи 16 того же Кодекса являлось обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежало исполнению на всей территории Российской Федерации.

В суде апелляционной инстанции представителем совета депутатов поселения не оспаривалось, что на день принятия муниципального нормативного правового акта в оспариваемой части иных судебных споров относительно отнесения территории бывшей базы отдыха «Лесное» к землям лесного фонда не имелось.

Оснований считать, что о названном судебном решении арбитражного суда представительному органу местного самоуправления поселения известно не было и не могло быть известно, у судебной коллегии не имеется.

Во-первых, судебные акты арбитражным судом объявляются публично (часть 8 статьи 11 АПК Российской Федерации), во-вторых, муниципальное образование «Сиверское городское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области» в лице администрации принимало участие в деле в качестве ответчика и приводило свои доводы и возражения по существу спора.

То обстоятельство, что земельные участки, собственниками которых являются административные истцы, находятся на территории бывшей базы отдыха «Лесное», административным ответчиком не оспаривается и доказательств обратного не представлено.

В письменных возражениях совет депутатов поселения указывает, что генеральный план не распространяется на территорию бывшей базы отдыха Лесное, поскольку она относится к несогласованной части проекта генерального плана поселения.

Судебная коллегия находит данные доводы несостоятельными, так как предусмотрев в генеральном плане поселения, распространяющем своё действие на всю территорию поселения, что территория бывшей базы отдыха «Лесное» относится к землям неопределённых категорий (схема ГП-2), её категория земель и функциональная зона не определена (схема ГП-5), применение категории земель для участка бывшей базы отдыха «Лесное» возможно только при наличии судебного решения об отнесении земельного участка к категории земель лесного фонда или земель населённого пункта (схемы ГП-2, ГП-5, ГП-6), определение функциональной зоны участка бывшей базы отдыха «Лесное» возможно только после судебного решения об отнесении земельного участка к категории земель лесного фонда или земель населённого пункта (схемы ГП-3, ГП-4.1, ГП-4.7, ГП-7), представительный орган местного самоуправления поселения фактически осуществил правовое регулирование вопросов территориального планирования всей территории поселения.

В оспариваемой административными истцами части акта отсутствует нормативная конкретизация правоотношений, связанных с территориальным планированием поселения, поскольку она не позволяет определить момент (событие), с наступлением которого возможно применение категории земель и определение функциональной зоны участка бывшей базы отдыха «Лесное»: только после судебного решения, о котором указано выше, или только после иного судебного решения (какого конкретно суда и по спору между какими конкретно лицами) об отнесении земельного участка к категории земель лесного фонда или земель населённого пункта, при том, что генеральный план поселения принимается на срок не менее чем на двадцать лет.

Таким образом, оспариваемые административными истцами положения противоречат статье 8 Земельного кодекса Российской Федерации (схема ГП-2), вызывают неоднозначное толкование и не обеспечивают единообразного их понимания правоприменителями, а потому их сохранение приведёт к нарушению требований определённости, ясности и недвусмысленности правового регулирования.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

В суде апелляционной инстанции представитель административного ответчика пояснил, что оспариваемые нормы не применялись, а потому имеются основания для признания их недействующими с момента принятия.

Руководствуясь статьями 309 – 311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

определила:

░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░ 23 ░░░░ 2015 ░. ░░░░░░░░, ░░░░░░░ ░░ ░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░, ░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░ ░░░░░░ ░.░. ░ ░░░░░░ ░.░. ░░░░░░░░░.

░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ «░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░» ░░ 10 ░░░░░░ 2014 ░. № 10 ░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░ (░░░░░ ░░-2, ░░-3, ░░-4.1, ░░-4.7, ░░-5, ░░-6, ░░-7) ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░ (░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░, ░░░░░░░░░░ ░░░░░, ░░░. ░░░░░░░░░, ░░░░░░░░░░
░░-░ ░. 10 «░») ░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░ ░░░ ░░░░░░░░.

░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ «░░░░░░░░░░░░» ░ ░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░ ░░ ░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░.

    ░░░░░░░░░░░░░░░░░░░░

░░░░░

░░░░░ ░░░░░░░░ ░.░.