Решение по делу № 66а-1108/2020 от 14.10.2020

№ 66а-1108/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург                                                                       24 ноября 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А.,

судей Бутковой Н.А. и Пластинина И.В.,

с участием прокурора Яковлевой Н.В.

при секретаре Швец К.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-73/2020 по апелляционной жалобе Челябинской городской Думы на решение Челябинского областного суда от 14 августа 2020 года, которым удовлетворено административное исковое заявление Дудко Э.Н. и Мирасовой М.А. о признании не действующим в части решения Челябинской городской Думы от 9 октября 2012 года № 37/13 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Челябинский городской округ» и о признании утратившими силу отдельных решений Челябинской городской Думы».

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А., объяснения представителя Челябинской городской Думы Власова Ю.В., участвующего в судебном заседании посредством видеоконференц-связи, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Яковлевой Н.В., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

9 октября 2012 года Челябинской областной Думой принято решение     № 37/13 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Челябинский городской округ» и о признании утратившими силу отдельных решений Челябинской городской Думы» (далее – решение № 37/13 от 9 октября 2012 года).

Составной частью Правил землепользования и застройки муниципального образования «Челябинский городской округ» (далее – Правила землепользования и застройки), утвержденных указанным решением, согласно статье 3 Правил являются карта градостроительного зонирования города Челябинска (часть 2) и Градостроительные регламенты (часть 3).

Мирасова М.А. и Дудко Э.Н. обратились в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением о признании решения № 37/13 от 9 октября 2012 года противоречащим федеральному законодательству и не действующим с момента вступления решения суда в законную силу в части установления на карте градостроительного зонирования города Челябинска двух территориальных зон: В.1.1 и К.3.2, в границах земельного участка площадью 0,1997 га, предназначенного для эксплуатации квартир № 1 и № 2 в многоквартирном жилом доме усадебного типа с кадастровым номером 74:36:0308016:104, расположенном по адресу: город Челябинск, Советский район, улица Железнодорожная (Исаково) дом 15В, со следующими координатами характерных точек границ земельного участка:

Обозначение характерных точек границ	Координаты,    МСК-74		Средняя квадратическая погрешность положения характерной точки (Mt),м
X	Y

н1	592 438,56	2 325 123,86	0,1
н2	592 433,63	2 325 139,16	0,1
н3	592 434,01	2 325 139,27	0,1
н4	592 427,59	2 325 155,31	0,1
н5	592 423,86	2 325 153,89	0,1
н6	592 413,71	2 325 149,76	0,1
н7	592 412,54	2 325 149,28	0,1
н8	592 406,50	2 325 147,07	0,1
н9	592 407,39	2 325 144,50	0,1
н10	592 408,22	2 325 141,93	0,1
н11	592 403,92	2 325 140,39	0,1
н12	592 402,80	2 325 143,15	0,1
н13	592 400,99	2 325 145,70	0,1
н14	592 383,72	2 325 140,44	0,1
н15	592 372,83	2 325 136,76	0,1
н16	592 374,79	2 325 130,73	0,1
н17	592 370,14	2 325 129,51	0,1
н18	592 374,54	2 325 105,76	0,1
н19	592 377,26	2 325 106,43	0,1
н20	592 401,84	2 325 112,98	0,1
н21	592 417,98	2 325 117,09	0,1
н22	592 423,20	2 325 118,38	0,1
н23	592 433,24	2 325 121,79	0,1
н1	592 438,56	2 325 123,86	0,1

В обоснование заявленных требований административные истцы ссылались на то, что указанный жилой дом состоит из двух квартир: № 1 – собственник Мирасова М.А. и № 2 – собственник Дудко Э.Н. Распоряжением Администрации города Челябинска № 12212-ш от 22 октября 2019 года предварительно согласовано предоставление административным истцам названного земельного участка для эксплуатации принадлежащих им квартир, а также утверждена схема его расположения на кадастровом плане и присвоен адрес. Однако государственный кадастровый учет земельного участка был приостановлен, его образованию препятствует то, что Правилами землепользования и застройки города Челябинска земельный участок под существовавшим на момент принятия оспариваемого акта жилым зданием с кадастровым номером 74:36:0308016:104 отнесен к двум территориальным зонам: жилой территориальной зоне (В.1.1) и зоне инженерной и транспортной инфраструктуры (К.3.2). В оспариваемой части нормативный акт нарушает права административных истцов на приобретение земельного участка, на котором расположен объект недвижимости, в собственность или аренду, порождает неопределенность его правового режима и противоречит нормам градостроительного и земельного законодательства, согласно которым при установлении территориальных зон должны учитываться сложившаяся планировка территории и соответствующее землепользование, а также соблюдаться требования принадлежности каждого земельного участка к одной территориальной зоне.

Решением Челябинского областного суда от 14 августа 2020 года административный иск удовлетворен.

В апелляционной жалобе административный ответчик Челябинская городская Дума просит решение суда отменить и отказать в удовлетворении административного иска, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и на недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, отсутствие нарушения прав административных истцов.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административными истцами и прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещены надлежащим образом.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно нее, судебная коллегия не находит оснований к отмене обжалуемого решения.

Из материалов дела следует, что многоквартирный жилой дом с кадастровым номером 74:36:0308016:104 расположен по адресу: Челябинская область, город Челябинск, пос.Исаково, улица Железнодорожная, дом 15-в.

Согласно техническому паспорту на указанный многоквартирный дом по состоянию на 21 июля 2005 года первичная инвентаризация произведена 3 марта 1998 года (т.1 л.д.41-42).

Мирасовой М.А. в данном доме принадлежит на праве собственности квартира № 1, кадастровый номер 74:36:0308016:118. Государственная регистрация права осуществлена 30 декабря 2016 года на основании решения Советского районного суда г.Челябинска от 22 ноября 2016 года о признании за Мирасовой М.А. права собственности на это жилое помещение в порядке приватизации.

Дудко Э.Н. является собственником квартиры № 2, кадастровый номер 74:36:0308016:119, право собственности зарегистрировано 29 мая 2014 года на основании договора приватизации от 24 января 2014 года.

22 октября 2019 года Администрацией города Челябинска издано распоряжение № 12212-ш о предварительном согласовании предоставления административным истцам земельного участка из земель населенных пунктов (жилые территориальные зоны В.1.1, зоны инженерной и транспортной инфраструктур К.3.2) площадью 0,1997 га для эксплуатации квартир № 1 и № 2 в указанном многоквартирном жилом доме усадебного типа (т.1 л.д.29-30).

Этим же распоряжением утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории с вышеназванными координатами характерных точек границ земельного участка. Земельному участку присвоен адрес: Российская Федерация, Челябинская область, город Челябинск, Советский район, улица Железнодорожная, дом 15В (Исаково).

Согласно названному распоряжению условием предоставления земельного участка является проведение работ по его образованию в соответствии со схемой.

11 декабря 2019 года Управление Росреестра по Челябинской области уведомило административных истцов о приостановлении государственного кадастрового учета спорного земельного участка по основанию, предусмотренному пунктом 21 части 1 статьи 26 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», со ссылкой на пункт 7 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, не допускающий образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков, и на выявленное пересечение границ территориальной зоны В.1.1.

Из карты градостроительного зонирования города Челябинска следует, что указанный земельный участок расположен в территориальных зонах: В.1.1 (жилые территориальные зоны: зоны усадебной и коттеджной индивидуальной жилой застройки) и К.3.2 (зоны инженерной и транспортной инфраструктур: зоны основных улиц в застройке).

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил застройки и землепользования, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм и положений статей 8, 25 Устава города Челябинска, принятого решением Челябинской городской Думы от 26 мая 2015 года № 9/2, а также на основе надлежащей оценки доказательств суд первой инстанции правильно признал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме.

Нарушений порядка принятия и утверждения нормативного правового акта, которые могли бы повлечь признание недействующими оспариваемых административными истцами положений, судом не выявлено, данный акт официально опубликован для всеобщего сведения, и по этим основаниям не оспаривался.

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как установлено судом первой инстанции и подтверждено материалами дела, решением Челябинской городской Думы от 30 декабря 2003 года № 32/3 утвержден Генеральный план города Челябинска.

Согласно картографической части Генерального плана спорный земельный участок расположен в двух функциональных зонах: «жилые территории» и «лесопарковые, лесные территории».

Разрешая спор, суд первой инстанции правильно исходил из того, что в соответствии с частью 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 8, 9 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При этом границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

В пункте 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации также содержится требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

С учетом приведенных норм и положений пунктов 1-3 статьи 11.3, пунктов 1, 13, 14 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что нахождение земельного участка, предназначенного для эксплуатации квартир в многоквартирном жилом доме, в двух территориальных зонах, для которых установлены градостроительные регламенты, не допускается.

Установив, что спорный земельный участок отнесен к двум территориальным зонам: В.1.1 (жилые территориальные зоны: зоны усадебной и коттеджной индивидуальной жилой застройки) и К.3.2 (зоны инженерной и транспортной инфраструктур: зоны основных улиц в застройке), суд обоснованно признал, что Правила землепользования и застройки в этой части противоречат действующему градостроительному законодательству, создают неопределенность правового режима указанных объектов недвижимости и нарушают права административных истцов, имеющих в силу положений подпункта 6 пункта 2 статьи 39.3, статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации исключительное право на приобретение в собственность или в аренду земельного участка, на котором расположено здание с принадлежащими им на праве собственности помещениями.

    Доводы апелляционной жалобы о том, что спорный земельный участок расположен в двух территориальных зонах, соответствующих функциональным зонам, одна из которых фактически определяет границы территории общего пользования (улично-дорожной сети), обозначенной красными линиями, на которую не распространяется действие градостроительного регламента, а также ссылки на то, что в силу взаимосвязанных положений пункта 10.1 статьи 1, части 4 статьи 30, пункта 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 7 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок, на котором размещены автомобильные дороги, относящиеся к линейным объектам, может пересекать границы территориальных зон, не опровергают правильность выводов суда первой инстанции.

Действительно, согласно пункту 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Следовательно, определение территории общего пользования в документах градостроительного зонирования не предполагает установление в отношении такой территории самостоятельной территориальной зоны и градостроительного регламента.

В то же время, частью 3 Правил землепользования и застройки предусмотрено установление градостроительных регламентов на территориальные зоны В.1.1 (жилые территориальные зоны: зоны усадебной и коттеджной индивидуальной жилой застройки) и К.3.2 (зоны инженерной и транспортной инфраструктур: зоны основных улиц в застройке), к которым отнесен оспариваемыми Правилами землепользования и землеустройства спорный земельный участок.

Нахождение земельного участка в двух территориальных зонах, на которые Правилами землепользования и землеустройства распространено действие градостроительного регламента, в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности его правового режима, что ограничивает право административных истцов на использование по назначению испрашиваемого ими земельного участка, на котором расположен жилой дом с принадлежащими им на праве собственности квартирами, и в отношении которого издано распоряжение городской администрации о предварительном согласовании его предоставления административным истцам для эксплуатации этих квартир.

Судом первой инстанции также правильно учтено, что согласно пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны устанавливаться с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Анализ данной нормы в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства, в том числе пунктами 1 и 3 части 1 статьи 30, пунктами 2 и 3 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, свидетельствуют, что исходя из конкретных обстоятельств настоящего дела (наличие в Генеральном плане города Челябинска функциональной зоны для кадастрового квартала, в котором расположен участок: жилые территории, соответствие ей территориальной зоны: В1.1 – зоны индивидуальной усадебной и коттеджной застройки; фактическое расположение на спорном земельном участке многоквартирного жилого дома, квартиры в котором предоставлялись гражданам на основании договора социального найма до утверждения оспариваемого акта и которому присвоен милицейский адрес, а также осуществлен технический учет (первоначально 3 марта 1998 года)) существующее землепользование административным ответчиком при принятии оспариваемого нормативного правового акта учтено не было.

Этот вывод не опровергает ссылка в жалобе на то, что земельный участок до настоящего времени не сформирован, в связи с чем органы местного самоуправления при принятии Правил землепользования и застройки не могли соотнести границы устанавливаемых территориальных зон и границы несформированного земельного участка, поскольку на момент принятия оспариваемого акта многоквартирный жилой дом по вышеназванному адресу существовал и использовался для проживания граждан. В заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика не отрицал факт расположения многоквартирного жилого дома в пределах границ земельного участка с координатами характерных точек, приведенных в административном исковом заявлении, и отсутствия линейного объекта, проходящего непосредственно через этот участок.

В силу пункта 3 части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. По таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), но обязаны, в том числе подтверждать факты, на которые административный истец, прокурор, органы, организации и граждане ссылаются как на основания своих требований.

В ходе судебного разбирательства административным ответчиком не доказано и материалами дела не подтверждается, что установление оспариваемых территориальных зон производилось органом местного самоуправления с учетом сложившейся планировки территории, потребностей населения и устойчивого развития территории.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что суд не принял во внимание установление красных линий проектом планировки улично-дорожной сети и территорий общего пользования, на правильность выводов суда по существу рассмотренного дела не влияет.

Как следует из фрагмента разбивочного чертежа красных линий документации по планировке территории жилого района Смолино в Советском районе города Челябинска, утвержденного постановлением Администрации города Челябинска от 12 апреля 2010 года № 105-п, многоквартирный жилой дом № 15В по улица Железнодорожная в районе Смолино города Челябинска не был учтен по месту его фактического нахождения.

Данное обстоятельство не влияет на право избрать административными истцами способ защиты путем оспаривания нормативного правового акта об утверждения правил землепользования и застройки.

С учетом изложенного выводы суда первой инстанции о том, что решение Челябинской областной Думы от 9 октября 2012 года № 37/13 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Челябинский городской округ» и о признании утратившими силу отдельных решений Челябинской городской Думы» в той мере, в которой спорный земельный участок отнесен к двум территориальным зонам, противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, что является основанием для признания данного решения недействующим в оспариваемой части, следует признать правильным.

Определяя момент, с которого оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, суд первой инстанции, исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правильно указал, что он подлежит признанию не действующим с даты вступления решения суда в законную силу.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены или изменения обжалуемого решения, при вынесении которого суд правильно определил и на основе надлежащей оценки доказательств установил обстоятельства, имеющие значение для дела, и правильно применил нормы материального права.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

    Решение Челябинского областного суда от 14 августа 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Челябинской городской Думы – без удовлетворения.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Челябинский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Председательствующий:

Судьи: