Решение по делу № 33-2720/2024 от 26.02.2024

УИД 29RS0007-01-2023-000435-41

Стр.№ 211г, г/п 00 руб.

Судья: Груздев Л.А.

Докладчик: Хмара Е.И. Дело № 33-2720/2024 23 апреля 2024 г.

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Архангельского областного суда в составе

председательствующего Хмара Е.И.,

судей Бланару Е.М. и Зайнулина А.В.,

при секретаре Панютиной Ж.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Архангельске гражданское дело №2-393/2023 по иску прокурора Коношского района Архангельской области в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к муниципальному Совету муниципального образования «Ерцевское», Науменко <данные изъяты> о признании незаконным решения муниципального Совета муниципального образования «Ерцевское», взыскании денежных средств в доход бюджета муниципального образования «Ерцевское»,

по апелляционному представлению участвующего в деле прокурора Кормачева А.А. и апелляционной жалобе Науменко <данные изъяты> на решение Коношского районного суда Архангельской области от 3 октября 2023г.

Заслушав доклад судьи Хмара Е.И., судебная коллегия

установила:

прокурор Коношского района Архангельской области в порядке части 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ) обратился в суд с иском в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, уточненным в порядке статьи 39 ГПК РФ, к муниципальному Совету муниципального образования «Ерцевское» (далее – Муниципальный Совет), Науменко Г.А. о признании незаконным решения Муниципального Совета от 30 ноября 2022 г. №, взыскании с Науменко Г.А. в доход бюджета муниципального образования «Ерцевское» (далее – МО «Ерцевское»): денежных средств, выплаченных за осуществление полномочий главы МО «Ерцевское» за декабрь 2022 г. в размере 56145 рублей 40 копеек и за январь 2023 г. в размере 56145 рублей 40 копеек, а также денежных средств, выплаченных в качестве компенсации расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха, в размере 17663 рубля 40 копеек.

В обоснование требований указал, что прокуратурой района проведена проверка законности решения Муниципального Совета от 30 ноября 2022 г. №, правомерности действий главы МО «Ерцевское» Науменко Г.А. по осуществлению работы в удаленном формате, а также при получении им выплат из бюджета МО «Ерцевское». При проверке выявлено, что пункт 1 Решения, согласно которому осуществление исполнения полномочий главы сельского поселения «Ерцевское» переведено в формат удаленной работы на период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ с выплатой денежного содержания, не соответствует действующему законодательству, в частности Федеральному закону от ДД.ММ.ГГГГ №-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закону Архангельской области от 23 сентября 2004 г. №259-внеоч.-ОЗ «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления», Уставу МО «Ерцевское». Осуществление отдельных полномочий главы МО «Ерцевское» является невозможным в дистанционном режиме (например, издание, подписание и опубликование муниципальных правовых актов, отдельные вопросы по руководству администрацией и др.). Органы публичной власти в Российской Федерации, издавая правовые акты, должны действовать в пределах своей компетенции. Федеральные законы, Устав Архангельской области, областные законы, Устав не относят к полномочиям представительного органа муниципального образования изменение порядка осуществления деятельности главы муниципального образования. Муниципальный Совет, издавая Решение, вышел за пределы своих полномочий. Кроме этого, Муниципальный Совет, переводя осуществление полномочий главы МО «Ерцевское» в формат удаленной работы, фактически распространил на него положения главы 49.1 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) о дистанционной (удаленной) работе, что недопустимо, так как положения ТК РФ распространяются только на работников, выполняющих трудовые функции на основании трудовых договоров, а исполнение обязанностей главы муниципального образования не относится к выполнению трудовой функции. Находясь за пределами МО «Ерцевское» в г.Новороссийске и фактически надлежащим образом не осуществляя полномочия главы муниципального образования, Науменко Г.А. незаконно получил денежное вознаграждение за декабрь 2022 г. и январь 2023 г. в размере 56145 рублей 40 копеек, в том числе районный коэффициент – 6605 рублей 39 копеек, процентную надбавку за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях – 16513 рублей 47 копеек, за каждый месяц. Кроме того, пунктом 2 Решения предусмотрена оплата проезда главы МО «Ерцевское» к месту прохождения лечебно-оздоровительных мероприятий. Вместе с тем оплата проезда в указанных целях не предусмотрена действующим федеральным и областным законодательством, Уставом. Реализация Решения породила дальнейшие незаконные действия – на основании пункта 2 Решения главой МО «Ерцевское» Науменко Г.А. было издано распоряжение от 30 ноября 2022 г. № «Об оплате проезда в отпуск», пунктом 1 которого главному бухгалтеру администрации МО «Ерцевское» поручено оплатить проезд к месту отдыха главе МО «Ерцевское» Науменко Г.А. в сумме 17663 рубля 40 копеек. Данные денежные средства были выплачены главе МО «Ерцевское» Науменко Г.А. При этом Решение подписано, в том числе, главой МО «Ерцевское» Науменко Г.А., распоряжение от 30 ноября 2022 г. № «Об оплате проезда в отпуск» издано им же, что свидетельствует о личной его заинтересованности и наличии конфликта интересов, предусмотренного статьей 10 Федерального закона от 25 декабря 2008г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции». Незаконными выплатами денежных средств бюджету МО «Ерцевское» причинен ущерб, он подлежит взысканию с Науменко Г.А.

    Помощник прокурора в судебном заседании заявленные требования поддержал по доводам, изложенным в иске.

    Представитель ответчика Муниципального Совета Игнатьев С.П. в судебном заседании с заявленными требованиями не согласился.

    Ответчик Науменко Г.А., извещенный надлежащим образом, в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие. Представил письменные возражения с дополнениями, согласно которым с исковыми требованиями не согласился.

    Представитель третьего лица администрации МО «Ерцевское» и третье лицо Дударенко Н.И., извещенные надлежащим образом, в судебное заседание не явились.

В соответствии со статьей 167 ГПК РФ дело рассмотрено при данной явке.

Решением Коношского районного суда Архангельской области от 3 октября 2023г. исковые требования прокурора Коношского района Архангельской области к муниципальному Совету муниципального образования «Ерцевское», Науменко Г.А. о признании незаконным решения муниципального Совета муниципального образования «Ерцевское», взыскании с Науменко Г.А. денежных средств в доход бюджета муниципального образования «Ерцевское» удовлетворены частично.

    Признан незаконным пункт 2 решения муниципального Совета муниципального образования «Ерцевское» от 30 ноября 2022 г. № в редакции решения муниципального Совета муниципального образования «Ерцевское» от 1 августа 2023 г. №.

    С Науменко Г.А. в доход бюджета муниципального образования «Ерцевское» взыскана часть денежного вознаграждения в виде районного коэффициента и северной надбавки, выплаченных за осуществление полномочий главы муниципального образования «Ерцевское» в период с 3 декабря 2022 г. по 1 февраля 2023 г. в размере 46236 рублей 80 копеек; денежные средства, выплаченные в качестве компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования ежегодного оплачиваемого отпуска и обратно в размере 17663 рубля 40 копеек.

Всего взыскано с Науменко Г.А. в доход бюджета муниципального образования «Ерцевское» 63900 рублей 20 копеек.

В удовлетворении остальных заявленных требований к муниципальному Совету муниципального образования «Ерцевское» и Науменко Г.А. отказано.

С указанным решением не согласись прокурор и ответчик Науменко Г.А.

В обоснование апелляционного представления участвующий в деле прокурор Кормачев А.А. ссылается на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, нарушение и неправильное применение норм материального права. Выражает несогласие с выводом суда о законности перевода исполнения полномочий Главы МО «Ерцевское» в формате удаленной работы. Указывает, что суд неправомерно распространил на правоотношения, связанные с исполнением полномочий высшего должностного лица органа местного самоуправления, нормы трудового законодательства, в частности статью 312.1 ТК РФ, что подтверждается разъяснениями, содержащимися в пункте 3.1 Постановления Конституционного Суда РФ от ДД.ММ.ГГГГ №-П.

Обращает внимание, что законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие возможность дистанционного взаимодействия главы муниципального образования с представительным и исполнительным органами местного самоуправления, в частности фактического нахождения главы муниципального образования во время исполнения полномочий за пределами муниципального образования на расстоянии свыше 2000 км от административного центра муниципального образования ни Архангельским областным Собранием депутатов, ни иными региональным органами власти не принимались. Отсутствие в региональном правовом регулировании норм, позволяющих главе муниципального образования осуществлять свои полномочия за пределами муниципального образования, свидетельствует о наличии запрета на формат удаленной работы высшего должностного лица муниципального образования.

Кроме того, суд при принятии решения помимо нормативных правовых актов руководствовался письмом председателя Комитета по региональной политике и местному самоуправлению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 13 января 2023 г. №, что противоречит основополагающим принципам гражданского судопроизводства. Даже в случае наличия у суда возможности при разрешении гражданского дела руководствоваться разъяснениями профильного комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, содержание Письма от 13 января 2023 г. № свидетельствует о невозможности исполнения Главой МО «Ерцевское» Науменко Г.А. своих полномочий в формате удаленной работы. Так, в указанном письме содержится вывод о наличии у главы муниципального образования возможности исполнять свои обязанности в удаленном режиме лишь при наличии для этого соответствующих технических возможностей, при этом в письме содержится вывод о невозможности осуществления главой муниципального образования подписания муниципальных правовых актов с использованием электронной подписи. Отмечает, что в предварительном судебном заседании Глава МО «Ерцевское» Науменко Г.А., представитель администрации МО «Коношское» Каликина А.В. пояснили, что в период осуществления Главой МО «Ерцевское» своих полномочий в формате удаленной работы подписание нормативных правовых актов представительного и исполнительного органов местного самоуправления, а также нормативных актов, издаваемых главой муниципального образования осуществлялось посредством использования факсимильной подписи (факсимиле). Полагает, что возможность использования факсимиле при подписании высшим должностным лицом органа местного самоуправления нормативных правовых актов действующим законодательством не предусмотрена, как и не предусмотрена действующим законодательством и возможность использования главой муниципального образования при подписании муниципальных нормативных правовых актов электронной цифровой подписи.

Кроме того, принятое муниципальным советом сельского поселения «Ерцевское» решение от 30 ноября 2022 г. сделало невозможным реализацию права граждан, в том числе населения муниципального образования, на личное обращение к Главе МО «Ерцевское».

Судом не рассмотрен вопрос о фактической возможности исполнения главой муниципального образования своих полномочий в формате удаленной работы с учетом всего объема полномочий, предоставленных федеральным и региональным законодательством, муниципальными нормативными правовыми актами.

Полагает, что вывод суда о вынужденном характере исполнения Главой МО «Ерцевское» Науменко Г.А. своих обязанностей в формате удаленной работы является незаконным, поскольку в случае временной нетрудоспособности он имел возможность воспользоваться гарантиями, предусмотренными Федеральным законом № 255-ФЗ. При этом ответчиком не представлено доказательств, подтверждающих невозможность осуществления протезирования в населенных пунктах, расположенных на территории муниципальных образований «Ерцевское», «Коношский муниципальный район», на территории Архангельской области. Кроме того, отсутствуют доказательства невозможности выезда Науменко Г.А. в населенный пункт, в котором осуществляет деятельность соответствующая медицинская организация, для проведения медицинских процедур с последующим возвращением в муниципальное образование «Ерцевское» для исполнения полномочий главы муниципального образования. Просит решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым исковые требования прокурора Коношского района удовлетворить в полном объеме.

В обоснование жалобы ответчик Науменко Г.А. указывает, что представительный орган МО «Ерцевское» наделен полномочиями принять на своем уровне нормативный акт о порядке взаимодействия органов публичной власти на своей территории, следовательно, приняв Решение о работе Главы в удаленном формате временно муниципальный Совет МО «Ерцевское» действовал в рамках своих полномочий, предоставленных ему Федеральными законами № 131-ФЗ и №414-ФЗ, Уставом МО «Ерцевское». Доводы прокурора в апелляционном представлении о том, что на этот счет еще не принят закон Архангельской области, в связи с чем муниципальный Совет МО «Ерцевское» не имел права принимать решение о работе главы в удаленном режиме сроком на два месяца, считает несостоятельными. Полагает, что суд мог не ссылаться на ТК РФ, поскольку Глава наделен самостоятельными полномочиями по решению вопросов местного значения, а представительный орган наделен своими исключительными полномочиями. При этом считает правомерным применение судом первой инстанции к спорным отношениям ТК РФ.

Поскольку областной закон о гарантиях выборных должностных лиц делает отсылки к закону о муниципальной службе, то гарантии муниципальных служащих, в том числе на оплату проезда, распространяются на глав.

Считает, что уровень здравоохранения в стране и уж тем более в Коношском районе является низким, необходимая ему медицинская помощь не могла быть оказана врачам районного уровня, поскольку для оказания услуг по хирургическому стоматологическому вмешательству существуют определенные требования. Муниципальные клиники не делают такие виды операций, которые ему требовались, в то время как частные клиники больничных листов не выдают. Осуществлять свою работу он бы не смог, не перейдя на дистанционный формат, поскольку требовалось регулярное посещение врачей.

Указывает, что довольно долго осуществлял работу удаленно, в то время как прокурор оспаривает только два месяца удаленной работы, за которые ему выплачены денежные средства. При этом на протяжении всего времени он подписывал нормативные акты, договоры, решения сессий, производил запросы и пр., участвовал в ВКС, проводил планерки и совещания с сотрудниками и др.

Не согласен с выводом суда о вычете из его вознаграждения денежных средств за работу в районах, приравненных к Крайнему Северу, поскольку работать удаленно определил муниципальный Совет. Считает, что заработная плата (вознаграждение) за ним должна сохраняться в полном объеме, поскольку счетный ошибки допущено не было и каких-либо неправомерных действий с его стороны не установлено.

Основанием к выплате компенсации за проезд к месту отдыха и обратно являются всего два фактора: право на компенсацию в соответствующем году и предоставление проездных документов, что сотрудник и члены семьи действительно были в отпуске с выездом. Предоставление других документов, в том числе о том, кто оплатил проезд, законом не предусмотрено, в связи с чем привлечение к участию в деле его супруги Дударенко Н.И. являлось излишним.

Полагает, что закон не связывает право на компенсационные выплаты за проезд со временем начала поездки в отпуск и со временем возвращения. При этом компенсацию можно получить в любое время в течение года или даже до наступления права через год. В данной части решение суда не мотивировано. Данный спор подведомственен Арбитражному суду, и иск надлежит предъявлять муниципальному Совету. Просит решение суда в части взыскания с него вознаграждения за два месяца и компенсационных выплат за проезд при возвращении из отпуска отменить.

В отзыве на апелляционное представление прокурора ответчик Науменко Г.А. просит отменить решение суда и прекратить производство по делу, поскольку оно не подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

Представитель ответчика Муниципального Совета МО «Ерцевское», ответчик Науменко Г.А., представитель третьего лица администрации МО «Ерцевское» и третье лицо Дударенко Н.И., извещенные надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, об уважительных причинах неявки не сообщили. Судебная коллегия по гражданским делам, руководствуясь положениями части 3 и 4 статьи 167, части 1 статьи 327 ГПК РФ, считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Согласно положениям части 1 статьи 327.1 ГПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалобы и представления, поступивших возражений, выслушав прокурора Фадееву А.В., поддержавшую представление и возражавшую относительно жалобы ответчика Науменко Г.А., судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что на основании решения сессии муниципального Совета МО «Ерцевское» от 24 августа 2018г. № и после принесения присяги муниципальным Советом МО «Ерцевское» 27 сентября 2018г. принято решение от № считать Науменко Г.А. вступившим в должность Главы МО «Ерцевское» с 27 сентября 2018г.

На основании вышеуказанного решения муниципального Совета МО «Ерцевское» Науменко Г.А. издал постановление от 27 сентября 2018г. о вступлении в должность Главы муниципального образования «Ерцевское» с 27 сентября 2018г.

Из копии распоряжения главы МО «Ерцевское» от 18 января 2022г. <данные изъяты> следует, Науменко Г.А. был предоставлен ежегодный основной и дополнительный оплачиваемый отпуск в период с 21 января 2022г. по 24 марта 2022г.

Из копии распоряжения главы МО «Ерцевское» от 30 сентября 2022г. <данные изъяты> следует, что Науменко Г.А. был предоставлен отпуск без сохранения заработной платы с 1 октября 2022г. по 31 октября 2022г.

Как видно из протокола № 14 четырнадцатой сессии муниципального Совета пятого созыва МО «Ерцевское» от 30 ноября 2022г., заслушав информацию Науменко Г.А. о временном изменении порядка осуществления деятельности Главы МО «Ерцевское», а также об оплате проезда до места лечения, муниципальный Совет МО «Ерцевское» принял решение 30 ноября 2022г. №, которым решил осуществление исполнения полномочий Главы МО «Ерцевское» перевести в формат удаленной работы с 3 декабря 2022г. по 1 февраля 2023г. с выплатой денежного содержания (пункт 1), оплатить проезд к месту прохождения лечебно-оздоровительных мероприятий (пункт 2).

Глава МО «Ерцевское» Науменко Г.А. своим распоряжением от 30 ноября 2022г. №, в соответствии с Уставом, а также в связи с производственной необходимостью, приказал главному специалисту – главному бухгалтеру оплатить проезд к месту отдыха Главе муниципального образования «Ерцевское» Науменко Г.А. на себя и супругу Дударенко Н.И. в сумме 17663 рубля 40 копеек.

Из копии платежного поручения от ДД.ММ.ГГГГг. № следует, что со счета администрации МО «Ерцевское» Науменко Г.А. перечислены денежные средства в размере 17663 рубля 40 копеек, в назначении платежа указано: компенсация расходов на оплату стоимости проезда к месту отпуска и обратно для работников и членов их семей.

В табелях учета рабочего времени администрации МО «Ерцевское» от 26 декабря 2022г. и от 25 января 2023г. за периоды с 1 декабря 2022г. по 31 декабря 2022г. и с 1 января 2023г. по 31 января 2023г. отмечено, что Науменко Г.А. осуществлял деятельность на условиях удаленной работы.

В судебном заседании установлено и не оспаривалось сторонами, что Науменко Г.А. в данный период находился в г.Новороссийске Краснодарского края.

Из справки общества с ограниченной ответственностью «Интан-Н», адрес: <адрес> А, планов лечения, актов следует, что Науменко Г.А. проходил стоматологическое лечение с 24 августа 2022г. по 28 апреля 2023г. в указанной организации.

Из копий платежных поручений от 27 декабря 2022г. № и от 30 января 2023г. № следует, что со счета администрации МО «Ерцевское» ФИО11 перечислены денежные средства в виде заработной платы в размере по 56145 рублей 40 копеек за декабрь 2022г. и январь 2023г. соответственно.

В ходе рассмотрения спора в суде, решением Муниципального Совета от 1 августа 2023г. № пункт 2 решения от ДД.ММ.ГГГГг. №, которым предписывалось оплатить Науменко Г.А. проезд к месту прохождения лечебно-оздоровительных мероприятий, изложен в новой редакции, согласно которой «главе МО «Ерцевское» Науменко Г.А. и членам семьи компенсировать расходы в качестве оплаты стоимости проезда и провоза багажа к месту использования ежегодного оплачиваемого отпуска и обратно в сумме 17663 рубля 40 копеек за 2022 год».

Согласно копиям проездных документов Науменко Г.А. и Дударенко Н.И. осуществили проезд железнодорожным транспортом по маршруту: Новороссийск-Москва с 31 октября 2022г. по 2 ноября 2022г., Москва-Коноша 2 ноября 2022г., общая стоимость проезда составила 17663 рубля 40 копеек.

Как следует из справки главного бухгалтера администрации МО «Ерцевское» от ДД.ММ.ГГГГг. в 2021 г., проезд главе МО «Ерцевское» ФИО11 не оплачивался, в 2022г. проезд к месту проведения отпуска и обратно оплачивался для работника и членов семьи в сумме 26275 рублей 20 копеек платежными поручениями от ДД.ММ.ГГГГг. № в сумме 8611 рублей 80 копеек и от ДД.ММ.ГГГГг. № в сумме 17663 рубля 40 копеек.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении требований прокурора о признании незаконным пункта 1 решения муниципального Совета МО «Ерцевское» от 30 ноября 2022г. № 68, суд первой инстанции счел возможным распространить нормы ТК РФ на регулирование деятельности Главы МО «Ерцевское», и в частности статьи 312.1 ТК РФ, и исходил из того, что Областные законы об организации местного самоуправления, о гарантиях выборных лиц, иные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления, Устав не содержат запрета выполнять главой МО «Ерцевское» определенные Уставом функции за пределами данного муниципального образования, то есть дистанционно (удаленно). Областным законом о гарантиях выборных лиц, Уставом главе муниципального образования гарантируется служебное место, соответствующее требованиям охраны труда и обеспечивающее осуществление полномочий. Указанные правовые акты не предусматривают обязанности осуществлять полномочия главой непосредственно на служебном месте. Кроме того, суд сослался на письмо от 13 января 2023г. № председателя Комитета по региональной политике и местному самоуправлению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Диденко А.Н. на запрос главы МО «Ерцевское» Науменко Г.А., выразившим мнение о возможности принятия решения представительным органом муниципального образования об исполнении главой муниципального образования своих обязанностей на определенный период времени в удаленном режиме, но при наличии для этого соответствующих технических возможностей, позволяющих проводит совещания и участвовать в заседаниях в режиме конференц-связи, а также иметь усиленную квалифицированную подпись, которая используется в основном для межведомственного электронного взаимодействия, но при этом отсутствует норма, позволяющая подписывать муниципальные правовые акты электронной подписью.

Частично удовлетворяя требования прокурора о взыскании с Науменко Г.А. денежного вознаграждения за декабрь 2022г. и январь 2023г., суд первой инстанции исходил из того, что г. Новороссийск Краснодарского края, где Науменко Г.А. выполнял функции главы МО «Ерцевское» дистанционно (удаленно), не относится к местности с особыми условиями труда, за работу в которой выплачивается районный коэффициент и северная надбавка, в связи с чем часть денежного вознаграждения в виде районного коэффициента и северной надбавки, выплаченных за осуществление полномочий главы муниципального образования «Ерцевское» в период с 3 декабря 2022г. по 1 февраля 2023г. в размере 46236 рублей 80 копеек подлежит взысканию с Науменко Г.А. в доход бюджета МО «Ерцевское».

Удовлетворяя требования прокурора о признании незаконным пункта 2 решения муниципального Совета муниципального образования «Ерцевское» от 30 ноября 2022г. № в редакции решения муниципального Совета муниципального образования «Ерцевское» от 1 августа 2023г. № и взыскивая с ФИО11 в доход бюджета МО «Ерцевское» денежные средства, выплаченные в качестве компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования ежегодного оплачиваемого отпуска и обратно в размере 17663 рубля 40 копеек, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оплата стоимости проезда к месту использования отпуска без сохранения заработной платы (и обратно) не предусмотрена.

Судебная коллегия считает, что выводы суда в части отказа в удовлетворении требований прокурора о признании незаконным пункта 1 решения муниципального Совета муниципального образования «Ерцевское» от 30 ноября 2022г. № и взыскании денежного вознаграждения за декабрь 2022г. и январь 2023г. в полном размере основаны на неправильном применении норм материального права.

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится, в том числе установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).

Местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (часть 2 статьи 1 Федерального закона № 131-ФЗ).

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 4 Федерального закона № 131-ФЗ).

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ).

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, в том числе находятся: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку (пункты 2, 8, 9, 10 части 10 статьи 35 Федерального закона №131-ФЗ).

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (часть 11 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ).

Правовой статус главы муниципального образования определен статьей 36 Федерального закона № 131-ФЗ.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ).

Частью 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ определены полномочия главы муниципального образования.

Глава муниципального образования представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования; обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (пункты 1 - 5 части 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ).

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (часть 5 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ).

Согласно пункту 2 статьи 1.2 Закона Архангельской области от ДД.ММ.ГГГГ №-внеоч.-ОЗ «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления» (далее - Закон Архангельской области от 23 сентября 2004 г. № 259-внеоч.-ОЗ) глава сельского поселения Архангельской области, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 3 и 4 настоящей статьи, в соответствии с уставом сельского поселения: избирается представительным органом сельского поселения из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса по отбору кандидатур на должность главы сельского поселения; избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Согласно пункту 3 статьи 1.5 вышеуказанного Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года № 259-внеоч.-ОЗ наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), главы местной администрации в Архангельской области состоят из общих наименований и наименований муниципальных образований в соответствии с их уставами.

Уставом муниципального образования «Ерцевское», принятым решением муниципального Совета от ДД.ММ.ГГГГг. № (с последующими изменениями) определено, что органами местного самоуправления являются: муниципальный Совет муниципального образования «Ерцевское», глава муниципального образования «Ерцевское», администрация муниципального образования «Ерцевское» (статья 4).

К исключительной компетенции муниципального Совета МО «Ерцевское» в том числе отнесено: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; установление вида, размера и порядка предоставления социального обеспечения и иных мер социальной поддержки, финансируемых за счет средств бюджета МО «Ерцевское»; осуществление контроля за деятельностью главы МО «Ерцевское», муниципальных служащих администрации МО «Ерцевское», руководителей муниципальных предприятий и учреждений только в формах депутатского вопроса, запроса и деятельности специальной комиссии (пункт 2 статьи 17, пункт 1статьи 20 Устава).

Глава Ерцевского сельского поселения является главой МО «Ерцевское», возглавляет администрацию МО «Ерцевское», избирается жителями муниципального образования, подконтролен и подотчетен жителям МО «Ерцевское» и муниципальному Совету МО «Ерцевское», представляет муниципальное образование в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими лицами, организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования (статья 24 Устава).

Полномочия главы МО «Ерцевское» закреплены в статье 26 Устава.

Глава МО «Ерцевское» в том числе обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, заключает договоры и соглашения от имени муниципального образования, подписывает и обнародует решения муниципального Совета МО «Ерцевское», определяет основные направления деятельности администрации МО «Ерцевское» и организует ее работу, назначает на должность и освобождает от должности муниципальных служащих, издает в пределах своих полномочий правовые акты ( пункты 1, 2, 4 Устава).

В случае, когда глава МО «Ерцевское» временно не исполняет свои обязанности в связи со служебной командировкой, временной нетрудоспособностью, служебным отпуском или иными обстоятельствами, их исполняет заместитель главы администрации МО «Ерцевское», а в случае его отсутствия или невозможности исполнения им полномочий главы МО «Ерцевское» - иной муниципальный служащий администрации МО «Ерцевское». Обязанность заместителя главы администрации МО «Ерцевское», а также иного муниципального служащего исполнять обязанности главы администрации МО «Ерцевское» при наличии указанных оснований, предусматривается должностной инструкцией или распоряжением главы администрации МО «Ерцевское» о распределении обязанностей, издание специального распоряжения не требуется. Муниципальный Совет МО «Ерцевское» назначает исполняющего обязанности главы МО «Ерцевское» в случае, если исполняющий обязанности главы МО «Ерцевское» не назначен в установленном порядке (статья 30 Устава).

Из приведенных нормативных положений в их взаимосвязи следует, что порядок избрания, вопросы организации и деятельности главы МО «Ерцевское» определены Федеральным законом № 131-ФЗ, Законом Архангельской области от ДД.ММ.ГГГГ №-внеоч.-ОЗ, Уставом муниципального образования МО «Ерцевское», которые не предусматривают исполнение полномочий главы муниципального образования дистанционно, как и не относят к компетенции муниципального Совета МО «Ерцевское» внесение изменений в порядок осуществления деятельности главы МО «Ерцевское».

Напротив, в случае временного отсутствия главы МО «Ерцевское» в связи со служебной командировкой, временной нетрудоспособностью, отпуском или иными причинами, статьей 30 Устава предусмотрено исполнение его полномочий заместителем главы администрации МО «Ерцевское», а в случае его отсутствия или невозможности исполнения им полномочий главы МО «Ерцевское» - иным муниципальным служащим администрации МО «Ерцевское». При этом к компетенции муниципального Совета в таких случаях отнесено назначение исполняющего обязанности главы МО «Ерцевское», если исполняющий обязанности главы не назначен в порядке, предусмотренном пунктом 2 настоящей статьи в течение пяти рабочих дней со дня возникновения оснований, предусмотренных пунктом 1 данной статьи. Кроме того, приведенными нормативными правовыми актами не предусмотрено подписание решений муниципального Совета МО «Ерцевское» электронной подписью, которые возлагают на главу МО «Ерцевское» не только обязанность по их подписанию, но и по обнародованию.

Положение части 2 статьи 2 Федерального закона от 21 декабря 2021г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», согласно которому законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации могут предусматриваться порядок дистанционного взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, порядок дистанционного участия в заседаниях законодательного органа субъекта Российской Федерации, не наделяет полномочиями муниципальный Совет муниципального образования.

Однако приведенные нормативные положения, определяющие полномочия муниципального Совета МО «Ерцевское», вопросы организации и деятельности главы муниципального образования судом первой инстанции к спорным правоотношениям применены неправильно.

Делая вывод о возможности применения положений статьи 312.1 ТК РФ и письма председателя Комитета по региональной политике и местному самоуправлению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, суд первой инстанции не учел правовой статус главы муниципального образования, а письмо не является нормативным правовым актом.

Судом первой инстанции не принято во внимание, что Глава муниципального образования свою деятельность не осуществляет ни по трудовому договору, ни по найму с муниципальным Советом, а является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения.

Вопреки выводам суда первой инстанции, осуществление Науменко Г.А. переписки в спорный период и признание его работы решением Муниципального Совета за 2022 год удовлетворительной, не свидетельствует о выполнении им в спорный период полномочий в объеме и порядке, определенном Уставом муниципального образования и действующим законодательством.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о том, что глава МО «Ерцевское» может исполнять возложенные на него обязанности дистанционно (удаленно) при наличии технической возможности, принятие такого решения входило в компетенцию Муниципального Совета, в связи с чем требования прокурора о признании пункта 1 решения муниципального Совета муниципального образования «Ерцевское» от 30 ноября 2022г. №68 незаконным и недействующим с момента издания удовлетворению не подлежат, нельзя признать правомерным. При этом признание ненормативного акта недействительным (незаконным) в судебном порядке, означает одновременное признание этого акта не порождающим правовые последствия с момента его принятия, и дополнительного указания в решении не требуется.

Что касается вывода суда первой инстанции о частичном удовлетворении требований прокурора о взыскании денежных средств за декабрь 2022г. и январь 2023г., которые Науменко Г.А. получил в качестве денежного вознаграждения в период нахождения в г.Новороссийске Краснодарского края по причине, как указывает ответчик получения стоматологических услуг, то этот вывод сделан без учета положений гражданского законодательства о неосновательном обогащении.

Нормы, регулирующие обязательства вследствие неосновательного обогащения, установлены главой 60 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 1102 ГК РФ лицо, которое без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований приобрело или сберегло имущество (приобретатель) за счет другого лица (потерпевшего), обязано возвратить последнему неосновательно приобретенное или сбереженное имущество (неосновательное обогащение), за исключением случаев, предусмотренных статьей 1109 данного кодекса.

Не подлежат возврату в качестве неосновательного обогащения заработная плата и приравненные к ней платежи, пенсии, пособия, стипендии, возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью, алименты и иные денежные суммы, предоставленные гражданину в качестве средства к существованию, при отсутствии недобросовестности с его стороны и счетной ошибки (пункт 3 статьи 1109 ГК РФ).

Из изложенного следует, что неосновательное обогащение имеет место в случае приобретения или сбережения имущества в отсутствие на то правовых оснований, то есть неосновательным обогащением является чужое имущество, включая денежные средства, которое лицо приобрело (сберегло) за счет другого лица (потерпевшего) без оснований, предусмотренных законом, иным правовым актом или сделкой. Неосновательное обогащение возникает при наличии одновременно следующих условий: имело место приобретение или сбережение имущества; приобретение или сбережение имущества одним лицом за счет другого лица произведено в отсутствие правовых оснований, то есть не основано ни на законе, ни на иных правовых актах, ни на сделке. По смыслу положений пункта 3 статьи 1109 ГК РФ, не считаются неосновательным обогащением и не подлежат возврату в качестве такового денежные суммы, предоставленные гражданину в качестве средств к существованию, в частности заработная плата, приравненные к ней платежи, пенсии, пособия и т.п., то есть суммы, которые предназначены для удовлетворения его необходимых потребностей, и возвращение этих сумм поставило бы гражданина в трудное материальное положение. Вместе с тем закон устанавливает и исключения из этого правила, а именно излишне выплаченные суммы должны быть получателем возвращены, если их выплата явилась результатом недобросовестности с его стороны или счетной ошибки.

В силу части 4.1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены в том числе Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Аналогичные положения установлены подпунктом 4.1 статьи 24 Устава МО «Ерцевское» (изменения внесены решением муниципального Совета МО «Ерцевское» от 14 мая 2020г. № 293 «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Ерцевское»).

Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

Под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями (часть 2 статьи 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»).

В соответствии с частью 1 статьи 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» лицо, указанное в части 1 статьи 10 этого закона, обязано принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.

Суд первой инстанции не принял во внимание указанные выше положения и не учел, что действия Науменко Г.А., направленные на получение денежных средств в период пребывания г.Новороссийске Краснодарского края, хотя он должен был знать об отсутствии правовых оснований для получения вознаграждения в этот период, являются проявлением личной заинтересованности, которые свидетельствуют о его недобросовестности. В данной ситуации именно Науменко Г.А. инициировал вопрос о сохранении за ним денежного вознаграждения в период выезда в г.Новороссийск, им же подписано решение муниципального Совета от 30 ноября 2022г. №.

Учитывая изложенное, требования прокурора о взыскании с Науменко Г.А. денежных средств, полученных им за декабрь 2022г. и январь 2023г. подлежат удовлетворению в полном объеме.

В то же время выводы суда о наличии правовых оснований для удовлетворения требований прокурора о признании незаконным пункта 2 решения муниципального Совета муниципального образования «Ерцевское» от ДД.ММ.ГГГГг. № в редакции решения муниципального Совета муниципального образования «Ерцевское» от ДД.ММ.ГГГГг. № и взыскании с Науменко Г.А. в доход бюджета МО «Ерцевское» денежных средств, выплаченных в качестве компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования ежегодного оплачиваемого отпуска и обратно в размере 17663 рубля 40 копеек, основаны на правильном применении норм материального права и соответствуют установленным по делу обстоятельствам.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 325 ТК РФ лица, работающие в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеют право на оплату один раз в два года за счет средств работодателя (организации, финансируемой из федерального бюджета) стоимости проезда в пределах территории Российской Федерации к месту использования отпуска и обратно любым видом транспорта (за исключением такси), в том числе личным, а также на оплату стоимости провоза багажа весом до 30 кг. Право на компенсацию указанных расходов возникает у работника одновременно с правом на получение ежегодного оплачиваемого отпуска за первый год работы в данной организации. Организации, финансируемые из федерального бюджета, оплачивают также стоимость проезда и провоза багажа к месту использования отпуска работника и обратно неработающим членам его семьи (мужу, жене, несовершеннолетним детям, фактически проживающим с работником) независимо от времени использования отпуска.

Размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в организациях, финансируемых из местных бюджетов, - органами местного самоуправления, у работодателей, не относящихся к бюджетной сфере, - коллективными договорами, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения выборных органов первичных профсоюзных организаций, трудовыми договорами (часть 8 статьи 325 ТК РФ).

Согласно пункту 1.9 статьи 25 Устава МО «Ерцевское» главе муниципального образования за счет местного бюджета муниципального образования гарантируется компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоз багажа к месту использования отпуска и обратно один раз в два года на условиях и в порядке, предусмотренных для муниципальных служащих МО «Ерцевское».

Как следует из утвержденного решением муниципального Совета МО «Ерцевское» от 8 февраля 2007г. № Порядка компенсации на оплату стоимости проезда и провоз багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджета МО «Ерцевское», расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, работнику и неработающим членам его семьи предусмотрен оплачиваемый проезд один раз в два года к месту использования отпуска в пределах Российской Федерации и обратно, а также оплата стоимости провоза багажа весом до 30 килограммов.

Исходя из содержания приведенных правовых норм, суд пришел к правильному выводу, что компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно выплачивается работнику и членам его семьи при условии предоставления ему оплачиваемого ежегодного отпуска.

Поскольку установленное трудовым законодательством и Порядком оплаты стоимости проезда и провоз багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджета МО «Ерцевское», право на компенсацию расходов на оплату стоимости проезда к месту проведения отпуска и обратно предусмотрено только в случае использования ежегодного оплачиваемого отпуска, тогда как в спорный период согласно распоряжению от ДД.ММ.ГГГГг. №-к ФИО11 находился в отпуске без сохранения заработной платы с 1 октября 2022г. по 31 октября 2022г., и следовал по маршруту: Новороссийск-Москва с 31 октября 2022г. по 2 ноября 2022г.; Москва-Коноша 2 ноября 2022 г. из указанного отпуска, вывод суда, вопреки доводам жалобы Науменко Г.А., о признании незаконным пункта 2 решения муниципального Совета муниципального образования «Ерцевское» от 30 ноября 2022г. № в редакции решения муниципального Совета муниципального образования «Ерцевское» от 1 августа 2023г. № и взыскании денежных средств, выплаченных в качестве компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования ежегодного оплачиваемого отпуска и обратно в размере 17663 рубля 40 копеек, является правомерным.

Кроме того, в отсутствие правовых оснований ФИО11 было издано распоряжение от ДД.ММ.ГГГГг. № главному бухгалтеру об оплате проезда к месту отдыха главе МО на себя и супругу в сумме 17663 рубля 40 копеек, со ссылкой на производственную необходимость.

Таким образом, в результате издания ответчиком Науменко Г.А. незаконного распоряжения была неосновательно получена сумма17663 рубля 40 копеек.

Ссылка в жалобе Науменкго Г.А. о том, что данный спор подведомственен арбитражному суду, и иск надлежит предъявлять муниципальному Совету, является несостоятельной, поскольку право определить предмет и основания иска принадлежит истцу, предъявленный иск в силу статьей 22, 24 ГПК РФ подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции.

Доводы апелляционной жалобы Науменко Г.А. основаны на ином толковании правовых норм, регулирующих спорные правоотношения, в связи с чем признаются несостоятельными по приведенным выше мотивам.

Руководствуясь статьями 328-330 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

решение Коношского районного суда Архангельской области от 3 октября 2023г. отменить в части, принять новое решение, которым:

    исковые требования прокурора Коношского района Архангельской области к муниципальному Совету муниципального образования «Ерцевское», Науменко <данные изъяты> о признании незаконным решения муниципального Совета муниципального образования «Ерцевское», взыскании с Науменко <данные изъяты> денежных средств в доход бюджета муниципального образования «Ерцевское» удовлетворить.

    Признать незаконным решение муниципального Совета муниципального образования «Ерцевское» от 30 ноября 2022г. № в редакции решения муниципального Совета муниципального образования «Ерцевское» от 1 августа 2023г. №.

    Взыскать с Науменко <данные изъяты> в доход бюджета муниципального образования «Ерцевское» денежные средства в размере 129954 рубля 20 копеек.

Взыскать с Науменко <данные изъяты> государственную пошлину в доход местного бюджета в размере 3799 рублей.

Председательствующий                    Е.И. Хмара

Судьи                                Е.М. Бланару

А.В. Зайнулин