Решение по делу № 8а-1202/2021 [88а-3034/2021] от 15.01.2021

ТРЕТИЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

№ 88а-3034/2021

К А С С А Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

город Санкт-Петербург 3 марта 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А.,

судей Зеленского А.М., Жидковой О.В.,

с участием прокурора Яковлевой Н.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Общества с ограниченной ответственностью «Промбаза» на решение Санкт-Петербургского городского суда от 3 сентября 2020 года (№ 3а-157/2020) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 ноября 2020 года (№ 66а-1121/2020) по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Промбаза» о признании не действующими в части в части Закона Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 года № 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» и постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года № 524 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга».

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А., объяснения представителя Общества с ограниченной ответственностью «Промбаза» Лялина Р.Н., поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражение против кассационной жалобы представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Кузнецовой Т.А., представителя Правительства Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга Курганова С.В., представителя Правительства Санкт-Петербурга Долгушевой А.Р., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Н.В., полагавшей судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

21 декабря 2005 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят Закон Санкт-Петербурга № 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» (далее - Закон), который 22 декабря 2005 года подписан Губернатором Санкт-Петербурга и 23 декабря 2005 года официально опубликован в печатном издании «Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга», № 51.

Статьей 1 Закона утвержден Генеральный план Санкт-Петербурга, включающий в свой состав, в том числе, материалы, устанавливающие цели и задачи территориального планирования Санкт-Петербурга, основные параметры развития Санкт-Петербурга и виды функциональных зон на территории Санкт-Петербурга, в том числе карту границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга.

Приложением № 2 «Карта границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга» к Закону земельный участок с кадастровым номером №, расположенный по адресу: <адрес>), отнесен к двум функциональным зонам: зоне объектов производственного, транспортно-логистического, складского назначения, инженерной инфраструктуры с включением объектов общественно-деловой застройки, связанных с обслуживанием данной зоны (ПД) и зоне объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, коммунальных объектов, объектов санитарной очистки, с включением складских и производственных объектов (И1) (страница 18).

Общество с ограниченной ответственностью «Промбаза» (далее - ООО «Промбаза») обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения требований, просило признать не действующим с момента принятия страницу 18 Приложения № 2 к Закону в части отнесения названного земельного участка к функциональным зонам ПД и И1.

Определением Санкт-Петербургского городского суда от 1 октября 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 19 ноября 2019 года, производство по делу прекращено.

Кассационным определением Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 11 февраля 2020 года указанные судебные акты отменены, дело направлено в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

21 июня 2016 года Правительством Санкт-Петербурга принято постановление № 524 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга» (далее - Постановление), которое 29 июня 2016 года опубликовано на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru.

Постановлением утверждены Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, включающие Общую часть Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга; карты градостроительного зонирования Санкт-Петербурга; градостроительные регламенты; режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга (пункты 1.1, 1.2, 1.3, 1.4).

Приложением № 2 «Карта градостроительного зонирования Санкт-Петербурга, границы территориальных зон и подзон (кроме подзон, отличающихся по высоте зданий, строений и сооружений)» к Постановлению земельный участок с кадастровым номером № отнесен к двум территориальным зонам: многофункциональной подзоне объектов производственного, складского назначения, инженерной инфраструктуры IV и V классов опасности, а также объектов общественно деловой застройки в периферийных и пригородных районах Санкт-Петербурга, расположенных вне зоны влияния Кольцевой автомобильной дороги вокруг Санкт-Петербурга и вылетных магистралей и на территории с ограниченной транспортной доступностью (ТПД12) и зоне объектов инженерной и транспортной инфраструктур, коммунальных объектов, объектов санитарной очистки с включением складских и производственных объектов IV и V классов опасности (ТИМ) (страница 18).

ООО «Промбаза» также обратилось в суд с административным иском, в котором после уточнения требований просило признать не действующим с момента принятия страницу 18 Приложения № 2 к Постановлению в части отнесения указанного земельного участка к территориальным зонам ТПД1_2 и ТИМ.

Определением Санкт-Петербургского городского суда от 1 октября 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 19 ноября 2019 года, производство по делу прекращено.

Кассационным определением Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 26 февраля 2020 года указанные судебные акты отменены, дело направлено в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

Определением Санкт-Петербургского городского суда от 19 июня 2020 года названные административные дела объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

При рассмотрении административного дела по существу ООО «Промбаза» в обоснование заявленных требований указало, что на основании договора аренды от 26 июня 2009 года №, заключенного с Комитетом по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга, оно являлось арендатором земельного участка с кадастровым номером №, предоставленного для использования под склад инертных материалов.

На земельном участке расположены принадлежащие ему на праве собственности одноэтажное нежилое здание и комплексная трансформаторная подстанция. Кроме того, к земельному участку примыкает железнодорожный путь необщего пользования с эстакадой, который также принадлежит административному истцу, и используется исключительно для разгрузки инертных материалов на территорию этого земельного участка.

Являясь собственником единственного объекта недвижимого имущества, расположенного на земельном участке, ООО «Промбаза» обладает исключительным правом на аренду этого участка.

Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга 22 марта 2019 года отказал административному истцу в предоставлении земельного участка в аренду в связи со снятием его с кадастрового учета и образованием трех новых земельных участков.

Административный истец полагает, что отказ в предоставлении земельного участка в аренду и действия Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга по снятию земельного участка с кадастрового учета и образованию на месте его расположения новых земельных участков обусловлены положениями Закона и Постановления, согласно которым земельный участок с кадастровым номером № отнесен к двум функциональным и территориальным зонам.

По мнению административного истца, Закон и Постановление в оспариваемой части вступили в противоречие с частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, допускающим принадлежность земельного участка только к одной функциональной зоне, и нарушают закрепленное в статье 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации право на получение земельного участка в аренду, а также право на использование принадлежащего на праве собственности недвижимого имущества, расположенного на этом земельном участке.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 3 сентября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 ноября 2020 года, ООО «Промбаза» в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В кассационной жалобе на решение Санкт-Петербургского городского суда от 3 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 ноября 2020 года, поступившей в суд первой инстанции 15 января 2021 года, ООО «Промбаза» ставит вопрос об отмене судебных актов, полагая их постановленными с нарушениями норм материального и процессуального права, выводами, не соответствующими фактическим обстоятельствам дела, излагая доводы административного иска.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было.

Судами установлено, что ООО «Промбаза» является собственником нежилого здания с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес> с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>; железнодорожной эстакады с кадастровым номером №, расположенной адресу: <адрес>; подстанцией комплексной трансформаторной для обслуживания железнодорожной эстакады, расположенной по адресу: <адрес> (объектом недвижимости не является); складом-ангаром, инв. №, расположенным по адресу: <адрес>

На основании договора аренды земельного участка от 26 июня 2009 года № Комитетом по управлению городским имуществом Правительства Санкт-Петербурга (арендодателем) административному истцу (арендатору) предоставлен на условиях аренды земельный участок зоны 8 с кадастровым номером №, площадью 9370 кв.м., находящийся по адресу: <адрес> под склад инертных материалов и гараж. Срок договора определен по 1 августа 2015 года (пункты 1.1, 1.2, 3.1 договора).

Упомянутый земельный участок, находящийся в собственности Санкт-Петербурга, был поставлен на государственный кадастровый учет 5 августа 2005 года.

Указанным договором предусмотрена возможность его пролонгации на тех же условиях и на неопределенный срок в случае, если до окончания срока действия договора ни одна из сторон не уведомит другую сторону о прекращении договора (пункт 6.1 договора).

Исходя из пункта 7.14 договора, арендатор выразил согласие на совершение арендодателем действий, влекущих за собой прекращение существования земельного участка, в том числе вследствие его раздела, объединения, перераспределения.

Уведомлением Санкт-Петербургского государственного казенного учреждения «Имущество Санкт-Петербурга» от 29 июня 2018 года ООО Промбаза» извещено об отказе от исполнения договора аренды земельного участка от 26 июня 2009 года № 17/ЗК-05062 и прекращении его действия по истечении трех месяцев с даты направления данного уведомления.

26 сентября 2018 года ООО «Промбаза» обратилось в Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга с заявлением о предоставлении земельного участка с кадастровым номером № в аренду сроком на 49 лет.ДД.ММ.ГГГГ земельный участок с кадастровым номером № снят с государственного кадастрового учета, поскольку на его территории образованы три новых земельных участка с кадастровыми номерами №, № и №, которые поставлены на государственный кадастровый учет 9 октября 2018 года.

Земельные участки с кадастровыми номерами № и № находятся в границах функциональной зоны ПД и территориальной зоны ТПД1_2, земельный участок с кадастровым номером № - в границах функциональной зоны И1 и территориальной зоны ТИ1-1.

Принадлежащее административному истцу нежилое здание с кадастровым номером № находится в границах земельного участка с кадастровым номером №.

Уведомлением Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга от 22 марта 2019 года административному истцу в предоставлении земельного участка в аренду отказано в связи с прекращением его существования как объекта недвижимости. Разъяснено право обратиться в Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение «Имущество Санкт-Петербурга» с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, муниципальный округ №, Мебельная улица, участок 21, в границах которого расположен объект недвижимости с кадастровым номером №.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченными органами в пределах предоставленных им полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку их принятия и введения в действие, с чем согласился суд апелляционной инстанции.

При этом суды указали, что поскольку на дату принятия оспариваемых Закона и Постановления земельный участок с кадастровым номером № был поставлен на государственный кадастровый учет, то установление в отношении него этими нормативными правовыми актами двух функциональных зон с неизбежностью влекло за собой нарушение принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану в силу требований части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31 и пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Судами установлено, что еще до обращения ООО «Промбаза» в суд земельный участок с кадастровым номером № как объект кадастрового учета перестал существовать (с 13 февраля 2019 года), а 9 октября 2018 года на этой территории образованы три новых земельных участка, формирование которых осуществлено с учетом принципов законодательства о градостроительной деятельности. На дату рассмотрения и разрешения административного дела Закон и Постановление в оспариваемой части не регулировали правоотношения, связанные с правовым режимом земельного участка с кадастровым номером №, соответственно оспариваемое правовое регулирование прав административного истца не нарушает, в связи с чем пришли к выводу об отказе ООО «Промбаза» в удовлетворении заявленных требований.

Такие выводы основаны на правильном применении судами норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и соответствуют обстоятельствам административного дела.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Статьей 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных данной статьей (часть 1).

Документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в соответствии с требованиями, установленными данным кодексом (часть 3).

Согласно пункту 8 статьи 1, части 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который в городах федерального значения - Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе утверждается нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 года № 778-116 «О регулировании градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», действовавшего на дату принятия оспариваемого Закона, градостроительное планирование развития территории Санкт-Петербурга осуществлялось посредством разработки и утверждения градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий Санкт-Петербурга, в том числе Генерального плана Санкт-Петербурга.

Принятие законов Санкт-Петербурга, утверждающих градостроительную документацию о градостроительном планировании развития территорий Санкт-Петербурга, относится к компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности (пункт 2 статьи 7 названного закона).

Согласно пункту 3 статьи 10 указанного Закона градостроительная документация планирования утверждается законами Санкт-Петербурга.

Законом Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года № 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого Постановления), предусмотрено, что утверждение Правил землепользования и застройки относится к компетенции Правительства Санкт-Петербурга (пункт 9 статьи 12).

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе, для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит в том числе положение о территориальном планировании; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В пункте 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации указано, что на карте функциональных зон отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, их границы и градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений и которые разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 8 статьи 1, часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6 и 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, части 1 статьи 30, статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Содержание приведенных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

В Градостроительном кодексе Российской Федерации отсутствует норма, запрещающая нахождение одного земельного участка в различных функциональных зонах. Однако отнесение одного земельного участка к двум функциональные зонам может повлечь нарушение принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Оснований полагать, что указанные нормы материального права применены судами неверно, не имеется.

Суды первой и апелляционной инстанции дали надлежащую оценку всем юридически значимым обстоятельствам по делу, нарушений норм процессуального права, которые бы влекли отмену судебного акта, по настоящему административному делу не допущено.

Доводы кассационной жалобы не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены состоявшихся по делу судебных постановлений, правильность выводов судов они не опровергают, о незаконности судебных постановлений не свидетельствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

оставить решение Санкт-Петербургского городского суда от 3 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 ноября 2020 года без изменения, кассационную жалобу ООО «Промбаза» - без удовлетворения.

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 3 сентября 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 ноября 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 18 марта 2021 года.