Решение по делу № 8а-13037/2021 [88а-12495/2021] от 17.06.2021

ВОСЬМОЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД

ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

К А С С А Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

№ 88А-12495/2021

г. Кемерово                                                                                    29 июля 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А.,

судей Мишиной И.В. и Евтифеевой О.Э.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе администрации Козульского района Красноярского края, поданной через суд первой инстанции 3 июня 2021 года, на решение Козульского районного суда Красноярского края от 8 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 21 апреля 2021 года по административному делу № 2а-103/2021 по административному исковому заявлению прокурора Козульского района Красноярского края, действующего в интересах неопределенного круга лиц к администрации Козульского района Красноярского края, МКОУ «Кемчугская СОШ имени М.А. Хлебникова» о признании незаконным бездействия, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А., пояснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кадошникова С.О., возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

установила:

прокурор Козульского района Красноярского края, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Козульский районный суд Красноярского края с административным исковым заявлением к администрации Козульского района Красноярского края, МКОУ «Кемчугская СОШ имени М.А. Хлебникова», в котором с учетом уточнения требований просил признать незаконным бездействие администрации Козульского района - учредителя МКОУ «Кемчугская СОШ имени М.А. Хлебникова», выразившееся в не выделении денежных средств, достаточных для проведения в соответствии с требованиями статьи 36 Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ, ГОСТ 31937-2011 оценки соответствия зданий МКОУ «Кемчугская СОШ имени М.А. Хлебникова» и связанных с ним процессов эксплуатации посредством осмотра и контрольной проверки состояния основания, строительных конструкций и систем инженерно-технического обеспечения с использованием современных средств технической диагностики путем заключения договора со специализированной организацией; возложить обязанность на администрацию Козульского района Красноярского края выделить денежные средства, достаточные для проведения названных мероприятий, в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу; признать незаконным бездействие МКОУ «Кемчугская СОШ имени М.А. Хлебникова», выразившееся в не проведении в соответствии с требованиями статьи 36 Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ, ГОСТ 31937-2011 оценки соответствия зданий образовательного учреждения и связанных с ним процессов эксплуатации посредством осмотра и контрольной проверки состояния основания, строительных конструкций и систем инженерно-технического обеспечения с использованием современных средств технической диагностики путем заключения договора со специализированной организацией; возложить на МКОУ «Кемчугская СОШ имени М.А. Хлебникова» обязанность по проведению требуемой оценки в течение 8 месяцев со дня вступления в силу решения суда.

В обоснование требований указал, что прокуратурой проведена проверка соблюдения законодательства об обеспечении безопасности пребывания в образовательном учреждении МКОУ «Кемчугская СОШ имени М.А. Хлебникова» и его филиалах: «Косачинская ООШ» (находится в п. Косачи) и детский сад «Луч» (в п. Заречный).

Проверкой установлено, что согласно заключению ООО ИЦ «Реконструкция», обследовавшим в октябре 2010 года строительные конструкции занимаемых образовательным учреждением зданий, рекомендовано рассмотреть вопрос о сносе зданий, а для продолжения эксплуатации зданий (до сноса) - принять охранно-поддерживающие меры срочного характера. Вместе с тем эксплуатационный контроль здания должным образом не осуществляется, сроки по устранению неисправностей, периодичности осмотра элементов и помещений зданий и объектов не соблюдаются, что влечет несвоевременное выявление нарушений в состоянии конструктивных и других характеристик надежности и безопасности здания и создает угрозу его обветшания и утраты, а также предпосылки возникновения чрезвычайных ситуаций, что является недопустимым.

По результатам прокурорской проверки 28 апреля 2020 года директору МКОУ «Кемчугская СОШ имени М.А. Хлебникова» внесено представление, во исполнение которого выявленные нарушения частично были устранены, однако до настоящего времени сведения об оценке соответствия здания и проведении осмотра и контрольной проверки состояния основания, строительных конструкций и систем инженерно-технического обеспечения образовательного учреждения не предоставлены, администрацией Козульского района заявка школы о выделении денежных средств на указанные цели в размере 460 628,54 руб. отклонена ввиду отсутствия денежных средств.

Решением Козульского районного суда Красноярского края от 8 февраля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 21 апреля 2021 года, требования административного истца удовлетворены частично, на администрацию Козульского района Красноярского края возложена обязанность профинансировать расходы по проведению обследования технического состояния зданий МКОУ «Кемчугская СОШ имени М.А. Хлебникова», расположенного по адресу: Красноярский край, Козульский район, с. Жуковка, ул. Школьная, д.13, МКОУ «Кемчугская СОШ имени М.А. Хлебникова» «Косачинская ООШ», расположенного по адресу: Красноярский край, Козульский район, п. Косачи, ул. Молодежная, 12, МКОУ «Кемчугская СОШ имени М.А. Хлебникова» детский сад «Луч», расположенного по адресу: Красноярский край, Козульский район, п. Заречный, строение 1/3, в шестимесячный срок со дня вступления в законную силу решения суда; на МКОУ «Кемчугская СОШ имени М.А. Хлебникова» возложена обязанность провести обследование технического состояния зданий МКОУ «Кемчугская СОШ имени М.А. Хлебникова», расположенного по адресу: Красноярский край, Козульский район, с. Жуковка, ул. Школьная, д.13, МКОУ «Кемчугская СОШ имени М.А. Хлебникова» «Косачинская ООШ», расположенного по адресу: Красноярский край, Козульский район, п. Косачи, ул. Молодежная, 12, МКОУ «Кемчугская СОШ имени М.А. Хлебникова» детский сад «Луч», расположенного по адресу: Красноярский край, Козульский район, п. Заречный, строение 1/3, путем заключения договора со специализированной организацией в течение 18 месяцев со дня вступления в законную силу решения суда.

В кассационной жалобе администрация Козульского района Красноярского края ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов с направлением дела на новое рассмотрение, указывая на нарушение судами норм материального права.

Заявитель, приводя доводы, изложенные в апелляционной жалобе, настаивает, что исполнение требований, установленных главой 4 ГОСТ 31937-2011, носят для добровольный характер. Обследование и мониторинг технического состояния зданий и сооружений на основании данного ГОСТа проводятся по инициативе собственника объекта и носят добровольный характер. Также указывает на периодичность ремонта и осмотра зданий контролирующими органами.

Полагает, что принятые решения ухудшают положение административного ответчика, нарушают его права на принятие добровольного решения по вопросу содержания, пользования и распоряжения зданием, что является вмешательством во внутреннюю хозяйственную деятельность администрации района.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

При рассмотрении дела установлено, что МКОУ «Кемчугская СОШ имени М.А. Хлебникова» имеет три филиала, оказывающих муниципальные образовательные услуги: Зареченская начальная общеобразовательная школа, Косачинская «ООШ», детский сад «Луч».

На основании распоряжения администрации Козульского района за учреждением закреплены на праве оперативного управления нежилые здания, расположенные по адресам: Козульский район, с. Жуковка, ул. Школьная, 13 (1965 год постройки), Козульский район, п. Косачи, ул. Молодежная, 12 (1997 год постройки), Козульский район, п. Заречный, строение 1/3, (1957 год постройки).

Из технических паспортов зданий образовательного учреждения следует, что сведения о состоянии зданий в паспортах после их составления не отражены.

В ходе проведенной прокурором проверки установлено, что по результатам обследования ООО ИЦ «Реконструкция» в октябре 2010 года строительных конструкций занимаемых образовательным учреждением зданий, рекомендовано рассмотреть вопрос о их сносе, а для продолжения эксплуатации зданий (до сноса) - принять охранно-поддерживающие меры срочного характера.

Ремонтные работы в здании образовательного учреждения проводились в период с 2003 года по 2008 год. В настоящее время эксплуатационный контроль здания должным образом не осуществляется, сроки по устранению неисправностей, периодичности осмотра элементов и помещений зданий и объектов не соблюдаются.

Плановые осмотры технического состояния здания в целом, его систем и внешнего благоустройства, технического состояния отдельных конструкций помещений, элементов внешнего благоустройства МКОУ «Кемчугская СОШ имени М.А. Хлебникова» проводятся формально, без описания выявленных дефектов, перечень необходимых работ ограничен только указанием на необходимость их проведения, исполнители не указаны.

Контрольные проверки и (или) мониторинг состояния оснований, строительных конструкций, систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения в целях оценки состояния конструктивных и других характеристик надежности и безопасности здания и соответствия указанных характеристик требованиям технических регламентов, проектной документации, не проводятся.

Невыполнение должного эксплуатационного контроля влечет несвоевременное выявление нарушений в состоянии конструктивных и других характеристик надежности и безопасности здания, что создает угрозу его обветшания и утраты, а также предпосылки возникновения чрезвычайных ситуаций, что является недопустимым.

По результатам проверки 28 апреля 2020 года директору МКОУ «Кемчугская СОШ имени М.А.Хлебникова» внесено представление. Однако до настоящего времени сведения об оценке соответствия здания и проведении осмотра и контрольной проверки состояния основания, строительных конструкций и систем инженерно-технического обеспечения образовательного учреждения не предоставлены.

Разрешая заявленные по существу требования, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями статьи 36 Федерального закона от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», пунктами 4.3, 4.4, 5.1.3 ГОСТ 31937-2011, пришел к выводу, что на администрацию Козульского района, осуществляющую функции и полномочия учредителя и собственника муниципального бюджетного образовательного учреждения, в силу закона возложена обязанность финансового обеспечения мероприятий по обследованию технического состояния школы, а на образовательное учреждение — обязанность проведения обследования технического состояния зданий путем заключения договора со специализированной организацией.

Отказывая в удовлетворении требований в части признания незаконным бездействия административных ответчиков, суд исходил из того, что не привлечение специалистов для проведения эксплуатационного контроля используемых зданий в условиях его ежегодного проведения собственными силами и не финансирование таких мероприятий в отсутствие соответствующих заявок не свидетельствует о бездействии, а лишь подтверждает несоответствие проводимых ответчиками мероприятий повышенным современным требованиям.

Вместе с тем судами не было учтено следующее.

В соответствии с положениями пункта 5 части 1 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

Согласно пункту 8 части 1 статьи 41 указанного Федерального закона охрана здоровья обучающихся в том числе включает в себя обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность.

В силу статьи 36 Федерального Закона от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» безопасность здания или сооружения в процессе эксплуатации должна обеспечиваться посредством технического обслуживания, периодических осмотров и контрольных проверок и (или) мониторинга состояния основания, строительных конструкций и систем инженерно-технического обеспечения, а также посредством текущих ремонтов здания или сооружения.

Приказом Госстандарта от 27 декабря 2012 года № 1984-ст введен в действие для добровольного применения в Российской Федерации в качестве национального стандарта Российской Федерации ГОСТ 31937-2011 «Межгосударственный стандарт. Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния».

В соответствии с частью 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия), соответственно принятых или совершенных органами местного самоуправления.

Как следует из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, изложенных в пункте 24 Постановления Пленума от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Указанный принцип выражается в том числе в принятии предусмотренных Кодексом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно пункту 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Из материалов дела усматривается, что предметом прокурорской проверки, результаты которой были положены в основу настоящего административного иска, было соблюдение законодательства об обеспечении безопасности пребывания в образовательном учреждении МКОУ «Кемчугская СОШ имени М.А. Хлебникова» и его филиалах: «Косачинская ООШ» и детский сад «Луч», и, как следует из имеющегося в деле представления прокурора, указанной проверкой выявлено, что образовательным учреждением должным образом не осуществляется эксплуатационный контроль здания; не соблюдается периодичность осмотра элементов и помещений зданий и объектов; при весеннем и осеннем осмотрах не уточняются объемы ремонтных работ по зданиям и объектам, подлежащим включению в план текущего ремонта в год проведения осмотра; не разработан порядок проведения плановых осмотров эксплуатируемого здания школы; не проводятся контрольные проверки и (или) мониторинг состояния оснований, строительных конструкций, систем и сетей инженерно-технического обеспечения в целях оценки состояния конструктивных и других характеристик надежности и безопасности здания и соответствия указанных характеристик требованиям технических регламентов и технической документации. Перечень подлежащих принятию образовательным учреждением мер к устранению выявленных нарушений закона перечислен в представлении прокурора, однако данные обстоятельства оставлены судами без соответствующей оценки.

Вопреки положениям статьи 3, части 2 статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правовым позициям Верховного Суда Российской Федерации, судебные инстанции, нарушив принцип состязательности, уклонившись от активной роли по выявлению и истребованию надлежащих доказательств для правильного разрешения дела, не осуществив всестороннюю и полную проверку доводов сторон, постановили судебные акты, основанные на неисследованных и неподтвержденных доказательствах, поскольку в материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие основания обращения прокурора в суд (материалы прокурорской проверки), судами не установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, не дана оценка законности требований прокурора о возложении на образовательное учреждение обязанности проведения обследования технического состояния зданий путем заключения договора со специализированной организацией, не учтена добровольность применения в Российской Федерации в качестве национального стандарта Российской Федерации ГОСТ 31937-2011 «Межгосударственный стандарт. Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния».

Согласно часть 3 статьи 17 названного Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, соответственно, требования прокурора об обязании органа местного самоуправления совершить действия, вытекающие из его полномочий в области образования, должны обеспечивать баланс между интересами защищаемых лиц и компетенцией органа местного самоуправления. При этом не должна ущемляться самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, требования должны быть направлены на понуждение в судебном порядке исполнить возложенные законом обязанности, таким образом, чтобы не повлечь за собой вмешательство в их компетенцию в области муниципального управления.

Вследствие чего судами не установлены значимые для разрешения заявленного требования обстоятельства, в том числе, не была дана оценка возможности защиты прав неопределенного круга лиц исключительно заявленным способом.

В соответствии со статьей 18 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

Главным распорядителем бюджетных средств (главным распорядителем средств соответствующего бюджета в Бюджетном кодексе Российской Федерации; абзац тридцать шестой статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации) является орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено Бюджетным кодексом.

Под финансовыми органами в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимаются органы исполнительной власти органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).

    На основании пункта 2 статьи 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовые органы составляют проект соответствующего бюджета (проект бюджета и среднесрочного финансового плана), представляют его с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности, осуществляют иные бюджетные полномочия.

В силу пункта 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения суда является принятие решения о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Рассматривая настоящее дело, и возлагая на администрацию Козульского района обязанность финансового обеспечения мероприятий по обследованию технического состояния образовательного учреждения, суд первой инстанции, нарушив указанные нормы, не привлек к участию в деле финансовый орган муниципального образования Козульского района, в то время как именно указанный орган осуществляет составление и организацию исполнения местного бюджета.

Суд апелляционной инстанции указанные нарушения, допущенные судом первой инстанции, оставил без внимания и должной оценки.

При таких данных выводы судебных инстанций об удовлетворении административного иска без установления всех обстоятельств и исследования доказательств, имеющих значение для правильного рассмотрения настоящего административного дела, являются преждевременными, обжалуемые судебные акты подлежат отмене, как вынесенные с нарушением норм материального и процессуального права, а административное дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции (пункт 2 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При новом рассмотрении дела суду следует установить и дать оценку обстоятельствам, которые послужили основанием прокурорской проверки, учесть вышеназванные положения процессуального законодательства, после чего рассмотреть дело в соответствии с нормами процессуального и материального права.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Козульского районного суда Красноярского края от 8 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 21 апреля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 2 августа 2021 г.

Председательствующий

Судьи