Решение по делу № 33а-3906/2019 от 18.03.2019

Судья Сальникова Е.Н.                                                                        № 33А-3906

Докладчик Копылова Е.В.

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

«17» апреля 2019 года Судебная коллегия по административным делам Кемеровского областного суда в составе

председательствующего Копыловой Е.В.,

судей Бегуновича В.Н., Михеевой С.Н.,

с участием прокурора Самойлова А.А.,

при секретаре Алексеевой Е.Л.,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Копыловой Е.В. административное дело по апелляционным жалобам представителя администрации г. Новокузнецка Ахунзяновой Р.Д., представителя Комитета градостроительства и земельных ресурсов администрации г. Новокузнецка Борисова М.М., апелляционному представлению и.о. прокурора г. Новокузнецка Мошненко А.А. на решение Центрального районного суда г. Новокузнецка от 18 января 2019 года

по делу по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Чурсиной Натальи Афанасьевны к Администрации г. Новокузнецка о признании нормативного правового акта недействующим в части,

УСТАНОВИЛА:

Постановлением администрации города Новокузнецка от 18.04.2014 г. № 61, опубликованным в официальном печатном издании "Новокузнецк", N 15, 24.04.2014 г. утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Новокузнецкого городского округа. В пункте 138 Приложения N 1 к Постановлению администрации города Новокузнецка от 18.04.2014 N 61 (в ред. от 05.06.2015 г.) был указан нестационарный торговый объект – киоск с адресным ориентиром – ул. Кирова, 94, площадью 9 кв.м.

Постановлением администрации г. Новокузнецка № 29 от 20.02.2018 г. в Приложении N 1 Постановления от 18.04.2014 № 61 Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Новокузнецкого городского округа пункты 135, 137-142 исключены (подпункт 39 пункта 2).

Индивидуальный предприниматель Чурсина Н.А. обратилась в суд с административным иском о признании недействующим со дня его принятия Постановления администрации города Новокузнецка от 20.02.2018 № 29 «О внесении изменений в постановление администрации города Новокузнецка от 18.04.2014 № 61 «Об утверждении схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Новокузнецкого городского округа» в части исключения из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города <адрес>.

По мнению административного истца, муниципальный правовой акт в оспариваемой части противоречит положениям частей 1, 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предписаниям приказа Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 25 декабря 2014 г. № 2733 «Об утверждении стратегии развития торговли в РФ на 2015-2016 годы и период до 2020 года», согласно которым при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешенного размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур. Кроме того, указывает, что оспариваемое постановление в силу ст.15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» сводится к ограничению, устранению конкуренции: сохранённые пункты 134,136 Схемы предусматривают возможность размещения нестационарных торговых объектов на той же территории, что и исключенный п.138, но иной специализации – продовольственной, т.е. фактически предоставляются преференции иным торговым сетям и предприятиям торговли, расположенным непосредственно вблизи от исключенного из Схемы киоска.

Решением Центрального районного суда г. Новокузнецка от 18 января 2019 года постановлено:

Исковые требования индивидуального предпринимателя Чурсиной Натальи Афанасьевны удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Постановление администрации города Новокузнецка от 20.02.2018 года № 29 «О внесении изменений в постановление администрации города Новокузнецка от 18.04.2014 № 61 «Об утверждении схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Новокузнецкого городского округа» в части подпункта 39 пункта 2 Приложения, предусматривающего исключение нестационарного торгового объекта из «Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории <адрес>.

Сообщение о решении подлежит опубликованию в городской газете «Новокузнецк» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе представитель администрации г. Новокузнецка Ахунзянова Р.Д., действующая на основании доверенности, просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Свои доводы мотивирует тем, что судом необоснованно сделан вывод о нарушении оспариваемым постановлением прав и законных интересов Чурсиной Н.А. в сфере предпринимательской деятельности. Постановление никак не ограничивает права административного истца на осуществление торговой деятельности. На момент обращения в суд у административного истца отсутствовало право на киоск, и, следовательно, отсутствует нарушение прав как субъекта предпринимательской деятельности.

Факт нахождения нестационарных торговых объектов в Схеме не является основанием для размещения нестационарных торговых объектов конкретного субъекта ввиду того, что Схема обезличена, определяет только адресные ориентиры земельного участка, в границах которого могут размещаться НТО, и не определяет субъекта, который может использовать конкретный земельный участок. В данном случае Схема – это лишь документ территориального планирования.

Кроме того, исключение из схемы размещения нестационарных торговых объектов нумерационного пункта <адрес> киоска площадью 9,8 кв.м со специализацией – специализированная, непродовольственная, который указан в Схеме размещения (в редакции постановления администрации г. Новокузнецка от 20.02.2018) под нумерационным пунктом 133.

Полагает, что суд сделал ошибочный вывод о возможности размещения нестационарного торгового объекта без оформления прав на земельный участок в силу утвержденных Схем размещения нестационарных объектов.

В соответствии с нормами действующего законодательства администрация г. Новокузнецка в лице Комитета градостроительства и земельных ресурсов не вправе заключать договор на размещение нестационарного торгового объекта с административным истцом без проведения торгов, так как он не обладает преимущественным правом на заключение указанного договора; правовые основания для нахождения НТО на спорном земельном участке отсутствуют.

В апелляционной жалобе представитель Комитета градостроительства и земельных ресурсов администрации г. Новокузнецка Борисов М.М., действующий на основании доверенности, просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Доводы мотивирует тем, что оспариваемым постановлением не нарушены права административного истца, поскольку на момент обращения с иском в суд Чурсина Н.А. не являлась собственником нестационарного торгового объекта. На основании договора купли-продажи от 01.07.2018 года право собственности на НТО перешло к ООО «Мир прессы».

Кроме того, место размещения НТО под порядковым номером 133 является смежным по отношению к НТО, ранее принадлежащему истцу. В судебных заседаниях истцу неоднократно указывалось на отсутствие нарушенного права, предлагалось разместить киоск на свободном месте, включенном в Схему. Таким образом, истец мог реализовать свое право на заключение договора на размещение НТО путем участия в торгах.

Считает ошибочным вывод суда о возможности размещения нестационарных торговых объектов без оформления прав на земельные участки в силу утвержденных схем размещения нестационарных торговых объектов.

Право на заключение договоров на размещение НТО на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исключительно по результатам торгов, проводимых органом местного самоуправления.

Однако какие-либо договоры с административным истцом на использование земельного участка под НТО не заключались.

В апелляционном представлении и.о. прокурора г. Новокузнецка Мошненко А.А. просит решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявленных требований отказать.

Полагает, что выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют установленным обстоятельствам дела, судом неправильно истолкованы нормы материального права.

Отмечает, что Схема размещения НТО – это не акт индивидуального характера, который фиксирует, какой субъект предпринимательства и по какому адресу осуществляет свою предпринимательскую деятельность, а направленный на неопределенный круг лиц способ систематизации органом местного самоуправления размещения торговых объектов, который должен основываться на долгосрочных планах развития территорий и создания комфортной среды для граждан, и при этом не исключает права муниципального образования решать вопросы размещения НТО самостоятельно, при условии, что такое правовое регулирование не носит произвольный характер, не является средством для административного сокращения количества торговых объектов и ограничения предпринимательской активности.

Кроме того, в материалах дела отсутствуют доказательства, что административному истцу принадлежало место размещения НТО именно под номером 138, исключенное оспариваемым постановлением.

Судом не приняты во внимание доводы ответчика о том, что в настоящее время место под номером 133 свободно и истец вправе на него претендовать.

    Полагает, что в ходе судебного разбирательства не был установлен факт нарушения прав административного истца на ведение предпринимательской деятельности, не желание истца реализовать свое право на ведение предпринимательской деятельности путем участия в торгах и заключения договора на размещение НТО по данному адресному ориентиру (место в схеме 133) не может служить основанием для признания нормативного правового акта недействующим.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель администрации г. Новокузнецка Ахунзянова Р.Д., действующая на основании доверенности, на доводах апелляционной жалобы настаивала, полагала решение суда подлежащим отмене.

Представитель Комитета градостроительства и земельных ресурсов администрации г. Новокузнецка Борисов М.М., действующий на основании доверенности, доводы апелляционной жалобы поддержал, просил принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявленных требований отказать.

Чурсина Н.А. и ее представитель Панкова Т.С., действующая на основании доверенности, полагали решение суда законным и не подлежащим отмене.

Изучив материалы дела, заслушав явившихся лиц, заключение прокурора, поддержавшего доводы апелляционного представления и полагавшего решение суда подлежащим отмене, обсудив доводы апелляционных жалоб, апелляционного представления, проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с требованиями ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно ч. 1 ст. 208 КАС РФ, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, постановлением администрации города Новокузнецка от 18.04.2014 № 61 утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Новокузнецкого городского округа, в которой значится киоск по продаже печатной продукции (специализированная, непродовольственная), площадью 9,8 кв.м, расположенный по адресу: <адрес> (т.1, л.д. 223-269).

Индивидуальный предприниматель Чурсина Н.А. вела торговлю печатной продукцией (специализированная, непродовольственная) на арендованном у Комитета градостроительства и земельных ресурсов администрации <адрес> земельном участке, площадью 10 кв.м под нестационарный торговый объект – специализированный, непродовольственный киоск, с местоположением: <адрес> (т.1, л.д. 7-8, 9).

Постановлением Администрации <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № «О внесении изменений в Постановление Администрации <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Новокузнецкого городского округа» исключен ряд пунктов из Схемы, в том числе пункт 138, предусматривавший размещение киоска, площадью 9 кв.м по адресу: <адрес> (т.1, л.д. 27-51).

Постановление Администрации <адрес> № от ДД.ММ.ГГГГ официально опубликовано в издании «Новокузнецк», ДД.ММ.ГГГГ, №.

Разрешая заявленные требования о признании недействующим названного постановления в указанной части, суд пришел к выводу об их удовлетворении.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводом суда.

В силу ч. 1 ст. 16 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», к вопросам местного значения городского округа относятся: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящегося в муниципальной собственности городского округа (пункт 3); создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (пункт 15); содействие развитию малого и среднего предпринимательства (пункт 33).

Согласно ч. 3 ст. 3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Учитывая указанные нормы права, а также положения статей 40, 45 Устава Новокузнецкого городского округа, является правильным вывод суда о том, что оспариваемое постановление принято администрацией <адрес> в пределах компетенции и с соблюдением установленного порядка. По данному основанию рассматриваемый нормативно-правовой акт не оспаривается.

Согласно ч. 1 ст. 39.35 Земельного кодекса Российской Федерации, размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

В соответствии с п. 6 ст. 2 Закона № 381-ФЗ, нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

Особенности размещения нестационарных торговых объектов предусмотрены статьей 10 вышеуказанного Закона, в пункте 1 которой указано, что размещение таких объектов, в частности на земельных участках, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В соответствии с ч. 3 ст. 10 Закона № 381-ФЗ, схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Частью 6 ст. 10 Закона № 381-ФЗ установлено, что утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Во исполнение Закона № 381-ФЗ, постановлением Коллегии администрации <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № утвержден Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом соответствующего муниципального образования (далее - Порядок).

Согласно п. 2 Порядка (в ред., действующей на момент принятия постановления администрации <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №), схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования.

На основании п. 7 Порядка, орган местного самоуправления выявляет все существующие на территории муниципального образования нестационарные торговые объекты, оценивает потребность населения муниципального образования в данных нестационарных торговых объектах и разрабатывает проект схемы.

Внесение изменений в схему осуществляется по мере необходимости в порядке, установленном для ее разработки и утверждения (п. 13 Порядка).

Пунктом 3.2 Порядка формирования и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Новокузнецкого городского округа, утв. Постановлением администрации г. Новокузнецка от 13.02.2017 № 14 «Об организации работы по разработке и утверждению схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Новокузнецкого городского округа», установлено, что разработка схемы размещения нестационарных торговых объектов, а также внесение в нее изменений и дополнений осуществляется на основании результатов инвентаризации всех существующих нестационарных торговых объектов и мест их размещения.

В силу п. 3.5 Порядка, по результатам инвентаризации и обращений физических и юридических лиц по вопросу размещения нестационарных торговых объектов администрации районов города Новокузнецка готовят письменные предложения о размещении нестационарных торговых объектов на территории соответствующих районов.

Проанализировав нормы права, регулирующие спорные правоотношения применительно к установленным по делу обстоятельствам, суд первой инстанции обоснованно указал на отсутствие оснований для исключения спорного нестационарного торгового объекта из схемы размещения ввиду отсутствия потребности покупателей в печатной продукции. Доказательств того, что в установленном порядке проводилась инвентаризация, осуществлялся анализ текущего состояния инфраструктуры розничной торговли Центрального района, административными ответчиками не представлено.

     Более того, в материалах дела имеется письмо заместителя Главы города – руководителя администрации Центрального района г. Новокузнецка от 21.03.2017 № 512 с предложением оставить в схеме киоск ИП Чурсиной Н.А. по <адрес>ю 9,8 кв.м в связи с оформлением документов на размещение НТО и указанием на то, что объект не является самовольно (незаконно) размещенным и не подлежит демонтажу (т.2, л.д. 55-57).

Также суд первой инстанции обоснованно отклонил доводы административных ответчиков о том, что исключение спорного нестационарного торгового объекта из схемы было вызвано окончанием срока договора аренды земельного участка.

Как следует из пояснений Чурсиной Н.А. в суде апелляционной инстанции, в спорном киоске по указанному адресу, начиная с 2014 года, деятельность по продаже печатной продукции осуществляла ФИО9

Распоряжением администрации г. Новокузнецка от 03.11.2016 № 1874 ФИО9 предоставлен в аренду для целей, не связанных со строительством, сроком до 01.10.2017 года земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером №, площадью 10 кв.м под нестационарный торговый объект – специализированный непродовольственный киоск с местоположением: <адрес> (т.2, л.д. 37).

30.11.2016 года заключено соглашение № 1/32 к договору аренды земельного участка от 03.11.2016 № о замене арендатора ФИО9 на Чурсину Н.А. (т.1, л.д. 9).

По истечении срока действия договора аренды, как пояснила Чурсина Н.А., она продолжила деятельность на том же земельном участке, внося арендные платежи.

Истечение срока договора аренды земельного участка, как правильно указал суд, само по себе не могло служить основанием для произвольного исключения спорного объекта из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Новокузнецкого городского округа, утвержденной постановлением администрации города Новокузнецка от 18.04.2014 № 61. В этой связи заслуживает внимание довод административного истца о том, что исключение нестационарного торгового объекта из схемы размещения препятствует Чурсиной Н.А. участвовать в торгах, проводимых в форме аукциона, предметом которого является право на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта.

Из обстоятельств дела следует, что документы, удостоверяющие право предыдущего собственника ФИО9, а в последующем Чурсиной Н.А. на установку киоска в указанном месте в качестве нестационарного торгового объекта имелись. Именно по этой причине не было реализовано в указанной части распоряжение администрации г. Новокузнецка от 30.09.2016 № 1623 «О демонтаже самовольно (незаконно) размещенных нестационарных торговых объектов» (т.2 л.д. 38-41).

Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 № 225-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер. Положение части 6 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. Органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Доводы, приведенные в апелляционных жалобах, представлении, основаны на неверном толковании норм действующего законодательства и по существу сводятся к переоценке обстоятельств дела. При этом фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, которым судом дана надлежащая правовая оценка.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 310 КАС РФ основаниями для отмены (изменения) судебного акта, судебной коллегией не установлено.

Руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Центрального районного суда г. Новокузнецка от 18 января 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы, апелляционное представление – без удовлетворения.

    Председательствующий:                                                                 Копылова Е.В.

Судьи:                                                                                                Бегунович В.Н.

                                                                                                            Михеева С.Н.