Решение по делу № 12-12/2019 (12-879/2018;) от 20.12.2018

№ 12-12/2019 г.

РЕШЕНИЕ

по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении

г. Абакан Республики Хакасия 05 февраля 2019 года     

Судья Абаканского городского суда Республики Хакасия Зарубин А.В.,

при секретаре Анжиганове А.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании жалобу министра экономического развития Республики Хакасия ФИО1, ДД.ММ.ГГГГ года рождения, уроженки <адрес>, зарегистрированной по адресу: <адрес> <адрес>, на постановление Федеральной антимонопольной службы России №4-19.5-1356/00-31-18 от 15.10.2018 о привлечении к административной ответственности по ч. 5 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ),

У С Т А Н О В И Л:

Постановлением по делу об административном правонарушении от 15.10.2018 г. ФИО7 Т.В. привлечена к административной ответственности по ч. 5 ст.19.5 КоАП РФ и ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере 50000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, ФИО8 Т.В. обратилась в суд с жалобой, в которой указала, что приказ (распоряжение) руководителя о проведении проверки, а также акт проверки Министерству не выдавался. Предписание об устранении выявленных нарушений является приложением к акту проверки. Указала, что предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы, содержать конкретные указания, чёткие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Федеральный закон № 294-ФЗ не предусматривает возможности выдачи предписания без проведения проверки. Такая возможность не предусмотрена и иными нормами федерального законодательства, регулирующего вопросы государственного регулирования тарифов. Полагает, что, пункт 1.1 Предписания обязывает Министерство провести анализ исполнения инвестиционной программы в 2012-2017 годах Обществом, осуществляющим свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации (Красноярский край, Республика Тыва, Республика Бурятия, Республика Хакасия и пр.), а не его филиалом - Хакасэнерго, что не входит в полномочия органа тарифного регулирования Республики Хакасия. Более того, Предписание является неисполнимым. Текст Предписания в виде файла в формате *.pdf ФАС России был направлен в Министерство 24.04.2018 на электронный адрес ведомства. В адрес Министерства указанное Предписание официально поступило после истечения срока, установленного для его исполнения, 03.05.2018. Таким образом, период, отведенный ФАС России для исполнения Предписания (24.04.2018-28.04.2018 - 5 рабочих дней), является недостаточным для совершения органом регулирования действий и принятия решений, предписанных названным Актом. То есть, законодателем срок проведения экспертизы предложений на текущий период регулирования (следующий год) предоставлен на срок до 6 месяцев. В силу объективных причин (большого объема информации, подлежащей экспертизе за период 2012-2017 гг. - как это указано в Предписании) орган регулирования не имел реальной возможности исполнить указанное Предписание в установленные в нём сроки и предоставить экспертное заключение, отражающее результаты исполнения Предписания. При этом экспертиза предложений регулируемых организаций, направленных такими организациями для установления тарифов на 2018 год, а также предыдущие годы периода 2012-2017, проведены органом регулирования в установленном порядке. Законодательство не содержит требований о проведении повторной экспертизы материалов тарифного регулирования, а также о проведении экспертиз по иным основаниям, таким как предписания контролирующих органов. Министерством в ФАС России представлены протокол, заседаний Правления по тарифным делам об установлении тарифов на каждый годов предписанного периода, содержащие выводы коллегиального органа рассматриваемым в Предписании вопросам. Полагает, что должностные обязанности руководителя органа тарифного регулирования исполняются надлежащим образом. Считает, что объективная и субъективная стороны административного правонарушения в действиях ФИО9 Т.В. отсутствует. Просит постановление отменить, производство по делу об административном правонарушении прекратить в связи с отсутствием в ее действиях состава административного правонарушения.

ФИО10 Т.В. в судебном заседании 17.01.2019 поддержала доводы, указанные в жалобе. Пояснила, что в настоящее время не работает. На момент вынесения предписания была Министром экономического развития РХ. ФАС России вынесло предписание, которым требовало устранить нарушение законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики, а именно провести анализ исполнения ПАО «МРСК Сибири» инвестиционной программы в 2012-2017 гг., а также корректировку необходимой валовой выручки в связи с изменением указанием документов и материалов, используемых при проведении анализа, планового и фактического объема финансирования в разрезе по инвестиционным проектам и годам. За период 2017-2018 гг. эти функции осуществлял Госкомтарифэнерго Хакасии. В указанные в предписании сроки проведены анализы основных технико-экономических показателей за 2 предшествующих года, анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, сравнительный анализ динамики расходов и величины необходимой прибыли по отношению к предыдущему периоду регулирования, анализ соответствия расчета цен (тарифов) и формы представления предложений нормативно-методическими документами по вопросам регулирования цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, анализ соответствия организации критериям отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям. Отсутствующие экспертные заключения, инвестиционные программы утверждались Министерством Энергетики. У Министерства экономического развития РХ не было таких полномочий. Каждый год программы были перевыполнены, поскольку ПАО «МРСК Сибири» является социальным предприятием. В программу были внесены изменения и включены различные социальные программы. При установлении государственного регулирования цен (тарифов) сумма, заложенная в программу, превышалась, а объем исполнялся. Ею как Министром экономического развития РХ были исполнены все обязанности по исполнению предписания. Постановление ФАС России не содержит выводов ее вины. Просит отменить постановление и прекратить производство по делу об административном правонарушении.

В судебном заседании 25.01.2019 ФИО11 Т.В. пояснила, что в предписании было указано в случае установления нарушений сделать перерасчет тарифов. Специалисты провели анализ с 2013 по 2017 гг. Программы утверждаются министерством энергетики, учитывают и пересматривают и поступают к ним при установлении тарифа за предыдущий год. По методикам все учитывалось. На момент с 2012 по 2017 гг. Министерство не устанавливало тарифы. Корректировка проводится в случае выявления нарушений, ими не было выявлено нарушений. У Министерства были полномочия, но не в рамках исполнения предписания. Экспертных заключений нет, и не может быть, потому что они посчитали, что нет нарушений. Корректировка учитывается ежегодно, и программа анализируется ежегодно. Исполнение учитывается при установлении тарифа на следующий год. Экспертное заключение было направлено в установленный срок, в нем было отображено 42 позиции. Инвестиционная программа была исполнена, не было оснований для неисполнения, об этом сообщили в ФАС России дополнительно. Пересмотр тарифов не требовался, поскольку не было неисполнения инвестиционной программы. По п.2 предписания оснований для решения не было, в антимонопольный орган направили письмо, что оснований для изменения тарифов нет. По п.3 предписания экспертные заключения были направлены в установленный срок. Пересмотр нужно было провести в случае выявления нарушений, их не было выявлено.

В судебном заседании 05.02.2019 ФИО12 Т.В. пояснила, что предписание выполнили в том объеме, в котором посчитали нужным. Антимонопольный орган не запрашивал дополнительные сведения.

В судебном заседании 25.01.2019 представитель ФАС России – Данданян М.А. возражал против доводов жалобы, пояснил, что Заявитель жалобы неправильно трактует закон. ФАС России не мог вынести соответствующий акт. Порядок проведения проверки был совсем иной. Законность тарифов регулируется нормативно-правовым актами ФАС России. Предписание заявителем жалобы не оспаривалось и исполнялось. Текст предписания содержал определенные требование, но требования, указанные в предписании не были выполнены. Предписание ФАС России не было оспорено заявителем жалобы в установленном законом порядке. Кроме того, материалами дела установлен факт поступления в адрес ФАС России Отчета об исполнении Предписания ФАС России, который удостоверяет волю должностного лица Министерства по исполнению Предписания ФАС России. При несогласии с положениями Предписания ФАС России (по причине их незаконности и неисполнимости) заявитель на стадии поступления или исполнения указанного акта имел возможность обратиться в антимонопольный орган с требованием о продлении сроков исполнения, о разъяснении положений указанного акта, либо же в суд с требованием о признании Предписания ФАС России недействительным. Материалами дела не установлено факта обращения Заявителя с указанными требованиями, что резюмирует волю последнего по исполнению Предписания ФАС России, а также законность указанного акта. Постановление ФАС России и порядок его принятия соответствуют закону. ФАС России были соблюдены сроки составления протокола об административном правонарушении. Соблюдены порядок возбуждения дела. В предписании п. 2 предписывает выполнить установленные мероприятия. В представленном Министерством отчете не было представлено экспертное заключение в связи с этим нет возможности для исполнения следующих пунктов предписания. Поскольку пункты предписания вытекают друг из друга. Согласно предписанию, Министерство должно было пересмотреть тарифы на основании заключения эксперта, чтобы антимонопольный орган мог оценить обстоятельства. Согласно п. 1.1 предписания нужно было устранить нарушение. Были нарушения при проведении анализа документов в рамках программы по тарифам. При проверке представленных документов был выявлен ряд нарушений. Министерство как орган регулирования должен был провести анализ, а также корректировку тарифов. Были установлены факты нарушения инвестиционной программы, используемой при проведении анализа. Необходимо было представить документы устанавливающие объем финансирования, как по плану, так и по факту. В случае выявления нарушений провести корректировку тарифов, с целью контроля над исполнением. Денежные средства перечислялись сетевой компании, утвердившей тарифы. Согласно предписания, нужно было проверить в периоды с 2012 по 2017 гг., а на период 2018 г. исключить объем выручки, поскольку полномочия были переданы в январе 2018 г. Корректировка не была произведена, что говорит о том, что Министерство не признает предписание, а предписание ими не оспаривалось, а значит, Министерство должно было его исполнить. ПАО «МРСК Сибири» является «котлодержателем» на территории РХ. Денежные средства собираются в ПАО «МРСК Сибири», установлен тариф с каждой сетевой компании. И расплачивается по тарифу ПАО «МРСК Сибири», меняются тарифы со всеми организациями, потому что они включены в тариф ПАО «МРСК Сибири». ФАС России обязал провести корректировку с учетом выполненной работы, то есть провести пересмотр, но пересмотра не было.

В судебном заседании 05.02.2019 представитель ФАС России – Данданян М.А. пояснил, что административным органом было вынесено повторное предписание в связи с неисполнением данного предписания. Во втором предписании указано о факте исполнения/неисполнения инвестиционной программы за 2012-2017 годы пообъектно, а также об объеме инвестиций, фактически осуществленном, от объема инвестиций, предусмотренного при установлении тарифов, пообъектно, в представленных Министерством экономического развития РХ отчете об исполнении предписания ФАС России не содержится. Данное предписание оспаривается в Арбитражном суде г. Москвы. В случае если должностному лицу непонятен порядок исполнения предписания или необходимо продлить срок исполнения предписания, должностное лицо вправе обратиться в антимонопольный орган с соответствующим заявлением, чего не было сделано. Антимонопольный орган не истребовал дополнительные сведения, поскольку из полученного ответа было все понятно. Запрашиваемые антимонопольным органом документы должны были появиться в ходе исполнения предписания при устранении нарушений и проведении анализа, чтобы антимонопольный орган мог все проверить. В ответе на предписание имеются нарушения. Представленная информация не позволяет сделать выводы об исполнении инвестиционной программы. Антимонопольным органом выявлены нарушения по фактам неисполнения предписания. Должностное лицо не согласно с предписанием и не исполнило его.

В судебном заседании 05.02.2019 допрошенный в качестве свидетеля ФИО13 Р.А. пояснил, что работает начальником отдела в Министерстве экономического развития РХ. Данное предписание было вынесено в апреле 2018 г., для его исполнения было необходимо выполнить ряд мероприятий, что они и сделали. В соответствии с текстом предписания им был проведен анализ, по итогам анализа были сделаны соответствующие выводы. Был написан ответ на имя ФИО14 С.А., после чего он отдал ответ на подпись своему руководителю – ФИО15 Т.В., после чего ФИО16 Т.В. подписала его, и ответ был направлен в ФАС России. Его работа по исполнению данного предписания заключалась в составлении ответа. После проверки руководством ответ либо возвращается на доработку, либо направляется адресату. В ходе анализа по исполнению предписания им был сделан повторный анализ. Анализ тарифов проводится ежегодно. При анализе пришли к тем же выводам, что и получили при ежегодном анализе тарифов. В связи с тем, что фактические обоснованные расходы превысили предусмотренный тарифным решением объем источников финансирования инвестиционных программ, экономически необоснованных расходов, связанных с невыполнением программы и подлежащих учету не возникло. Соответствующий анализ проводился, это выражалось в изучении документов приложенных к ответу на предписание. В те годы, в которые были найдены нарушения, уже проводилась корректировка тарифов каждый год. Доводы предписания некорректны, в ответе ФИО17 С.А. указано все необходимое и приложены все использованные материалы при проведении анализа. Региональным антимонопольным органом дело рассматривалось в 2017 г., ответ был направлен в региональный антимонопольный орган в 2017 г. и очень долго расследовалось региональным антимонопольным органом. На стр. 3 ответа указаны конкретные суммы. Плановые проверки Минэнерго России не проводились. ПАО «МРСК Сибири» должно направлять отчеты самостоятельно. Потребители, пользующиеся льготами, не оплачивают предоставляемые услуги. Но организации подключающие потребителей пользующихся льготами не вправе отказать в подключении. Эти доходы должны включаться в стоимость услуги, но это компенсируется за счет всех остальных потребителей. Проверка инвестиционной программы Министерством экономического развития РХ не осуществляется.

Выслушав участвующих лиц, огласив жалобу, исследовав материалы дела, проверив соответствие выводов административного органа установленным по делу обстоятельствам, правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта, судья, приходит к следующему.

В силу ч. 5 ст. 19.5 КоАП РФ, невыполнение в установленный срок законного предписания, решения органа, осуществляющего государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов), - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от ста тысяч до ста пятидесяти тысяч рублей.

Из материалов дела следует, что по результатам рассмотрения обращения Хакасского УФАС России от 24.03.2017 № 04-2166/ТТ (вх. № 51060/17 от 06.04.2017) о проверке обоснованности и законности повышения тарифов на услуги по передаче электрической энергии на 2017 год, в том числе в отношении ПАО «МРСК Сибири» выдано предписание ФАС России от 23.04.2018 № СП/28795/18 об устранении выявленных нарушений законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики (далее - Предписание ФАС России). Предписанием ФАС России Министерству экономического развития Республики Хакасия (далее - Министерство) в срок до 01.05.2018 предписано:

устранить нарушение законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики, а именно провести анализ исполнения ПАО «МРСК Сибири» инвестиционной программы в 2012-2017 гг., утвержденной в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также корректировку необходимой валовой выручки в связи с изменением (неисполнением) указанной инвестиционной программы за 2012- 2017 гг., с указанием документов и материалов, используемых при проведении анализа, планового и фактического объема финансирования в разрезе по инвестиционным проектам и годам;

в случае выявления в результате исполнения пункта 1.1. настоящего предписания экономически необоснованных расходов исключить из необходимой валовой выручки ПАО «МРСК Сибири» на 2018 год;

пересмотреть единые (котловые) и индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии на территории Республики Хакасия на 2018 год с учетом исполнения пунктов 1.1, 1.2 настоящего предписания.

Об исполнении Предписания ФАС России органу исполнительной власти Республики Хакасия в области государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике в течение 10 дней с даты принятия решений об становлении (пересмотре) тарифов в сфере электроэнергетики письменно проинформировать Федеральную антимонопольную службу, представив надлежащим образом заверенные копии: решений об установлении (пересмотре) цен (тарифов) в сфере электроэнергетики, принятие которых предписывается настоящим предписанием; протоколов заседаний правления органа исполнительной власти Республики Хакасия в области государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике, на которых принимались решения, принятие которых предписывается настоящим предписанием; экспертных заключений по делам об установлении (пересмотре) тарифов на услуги по передаче электрической энергии, в которых отражены результаты исполнения Предписания ФАС России.

Во исполнение Предписания ФАС России письмом от 26.04.2018 №050-050/1382 (вх.: № 67825-ЭП/18 от 03.05.2018, № 70929/18 от 08.05.2018) Министерство направило отчет о выполнении Предписания ФАС России (далее -Отчет об исполнении Предписания ФАС России).

В Отчете об исполнении Предписания ФАС России, Министерством, указано, что необходимость в корректировке необходимой валовой выручки ПАО «МРСК Сибири», а также пересмотра единых (котловых) и индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Республика Хакасия на 2018 год, отсутствует.

Кроме того, в Отчете об исполнении Предписания ФАС России, Министерством сделан вывод о том, что фактически обоснованные расходы в 2012, 2014, 2016 годах превысили предусмотренный тарифным решением объем источников финансирования инвестиционной программы и таким образом, по мнению Министерства, экономически необоснованных расходов, связанных с невыполнением инвестиционной программы и подлежащих учету в последующие периоды, не возникло.

За невыполнение в установленный срок законного предписания, решения органа, уполномоченного в области государственного регулирования тарифов пунктом 5 статьи 19.5 КоАП предусмотрена административная ответственность.

Однако, с таким выводом административного органа, согласиться нельзя по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

В силу ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Согласно диспозиции ч. 5 ст. 19.5 КоАП РФ, административная ответственность по данной норме закона наступает за невыполнение в установленный срок законного предписания решения органа, уполномоченного в области государственного регулирования тарифов.

Таким образом, одним из конструктивных элементов объективной стороны правонарушения, предусмотренного ч. 5 ст. 19.5 КоАП РФ, является законность предписания административного органа.

На основании пункта 1 постановления Правительства Республики Хакасия от 12.05.2009 № 153 «Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития Республики Хакасия» (далее - Положение о Министерстве), Министерство является исполнительным органом государственной власти Республики Хакасия, осуществляющим функции по формированию и реализации социально-экономической, промышленной политики Республики Хакасия, выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере анализа и стратегического планирования, потребительского рынка, а также государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги).

В соответствии с абзацем 2 пункта 6 Положения о Министерстве, министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство полномочий.

В период исполнения Предписания ФАС России, министром экономического развития Республики Хакасия являлась ФИО1.

Как следует из материалов дела в отношении ПАО «МРСК Сибири» выдано предписание ФАС России от 23.04.2018 № СП/28795/18 об устранении выявленных нарушений законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики.

Принимая во внимание то, что все инвестиционные программы ПАО «МРСК Сибири» утверждаются и вносятся необходимые изменения приказом Минэнерго России, на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 01.12.2009    №977 «Об инвестиционных программах    субъектов электроэнергетики», у ФИО18 Т.В., как Министра экономического развития Республики Хакасия таких полномочий не было. Кроме того, отчет о выполнении инвестиционной программы также утверждается Минэнерго России, постановление о привлечении к административной ответственности не отвечает установленным ст. 24.1 КоАП РФ задачам производства по делам об административных правонарушениях, а также требованиям ст. ст. 26.1, 26.2 КоАП РФ.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 1.2 Предписания Министерству предписано в случае выявления в результате исполнения пункта 1.1. Предписания экономических необоснованных расходов исключить их из необходимой валовой выручки ПАО «МРСК Сибири» на 2018 год. Таких расходов выявлено не было, в связи, с чем необходимость в дополнительной корректировке выручки филиала на 2018 года отсутствовала.

Таким образом, указанные в предписании действия, которые необходимо совершить должностному лицу в целях устранения причин и последствий допущенного нарушения, не являются исполнимыми.

Ст. 118 и 123 Конституции РФ определяет, что правосудие в РФ осуществляется судом, при этом судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Обязанность доказывания вины лица привлекаемого к административной ответственности возложена на должностное лицо, осуществляющее производство по делу.

Обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении, установлены статьей 26.1 КоАП РФ.

Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела; эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (статья 26.2 КоАП РФ).

В соответствии с частью 4 статьи 1.5 КоАП РФ неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в его пользу, что соответствует положению части 3 статьи 49 Конституции Российской Федерации.

Обобщая имеющиеся доказательства, судья, приходит к выводу, что представленные в материалы дела доказательства не позволяют сделать достоверный вывод о нарушении ФИО19 Т.В. норм действующего законодательства.

Вина ФИО20 Т.В. не нашла своего подтверждения в ходе судебного разбирательства.

Учитывая, что административным органом достаточных доказательств, подтверждающих законность и обоснованность оспариваемого постановления, не представлено, считаю необходимым отменить состоявшееся постановление в отношении ФИО21 Т.В. и прекратить производство по делу по п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ по основаниям недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

На основании вышеизложенного, руководствуясь п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, судья,

Р Е Ш И Л:

Постановление Федеральной антимонопольной службы России №4-19.5-1356/00-31-18 от 15.10.2018 в отношении должностного лица – министра экономического развития Республики Хакасия ФИО1 о привлечении к административной ответственности по ч. 5 ст. 19.5 КоАП РФ отменить, производство по делу об административном правонарушении прекратить за недоказанностью обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Республики Хакасия в течение 10 суток.

Судья

Абаканского городского суда А.В. Зарубин