Решение по делу № 3а-7/2021 от 11.09.2020

Дело №3а-7/2021

УИД 61OS0000-01-2020-000399-85

†††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

11 января 2021 года г.Ростов-на-Дону

Ростовский областной суд

в составе судьи Абрамова Д.М.

при ведении протокола судебного заседания

помощником судьи Паненковой Е.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Мирошниченко Инны Николаевны, Невесёлова Дмитрия Викторовича, Краевской Натальи Трофимовны о признании недействующим в части решения Городской Думы города Новочеркасска от 27 марта 2020 года №522 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Новочеркасск»,

с участием прокурора Потоцкой Ю.А.,

представителя административных истцов Изварина В.В.,

представителя Городской Думы города Новочеркасска Сливка И.П.,

представителя Управления архитектуры и градостроительства Администрации города Новочеркасска Суздаль М.И.,

УСТАНОВИЛ:

«Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Новочеркасск» утверждены решением Городской Думы города Новочеркасска от 27 марта 2020 года №522. Решение опубликовано в печатном средстве массовой информации - официальном выпуске газеты «Новочеркасские ведомости» №8 от 30 марта 2020 года.

Мирошниченко И.Н., Невесёлов Д.В., Краевская Н.Т. первоначально обратились в суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующим решения Городской Думы города Новочеркасска от 28 октября 2016 года №107 «О внесении изменений в решение Городской Думы от 26.03.2012 №233 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Новочеркасск». Дела по этим административным исковым заявлениям были соединены в одном производстве определением суда от 26 октября 2020 года.

В связи с установлением в ходе судебного разбирательства факта прекращения действия данного решения (утраты им юридической силы) до обращения в суд административные истцы изменили предмет административного иска на основании статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и предъявили требования о признании недействующим решения Городской Думы города Новочеркасска от 27 марта 2020 года №522 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Новочеркасск» в части установления территориальной зоны ОЖ (зона многофункциональной застройки) в районе нахождения земельных участков с кадастровыми номерами НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН и НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН (находящихся по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН).

Административные истцы указали, что являются арендаторами вышеназванных земельных участков. Разрешенное использование земельных участков, указанное в договорах аренды, - для размещения объектов автотранспорта (транспортных предприятий, станций технического обслуживания и автосервиса, автомоек, стоянок легкового и грузового автотранспорта, гаражей). В результате установления оспариваемыми Правилами землепользования и застройки в районе нахождения арендуемых земельных участков территориальной зоны ОЖ (зона многофункциональной застройки) административные истцы лишены возможности использовать земельные участки в соответствии с разрешенным использованием и условиями договоров аренды, в частности осуществить на земельных участках строительство станций технического обслуживания и автосервиса. Территориальная зона ОЖ в настоящее время не соответствует целям предоставления земельных участков по договорам аренды.

Административные истцы с учётом дополнений утверждали, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не соответствуют нормам Градостроительного (статьи 30,34,36), статье 615 ГК РФ, положениям Генерального плана города.

Представитель административных истцов Изварин В.В., действующий на основании доверенностей, в суд явился, просил уточненный административный иск удовлетворить, ссылаясь на доводы дополнительных объяснений. Административные истцы в судебное заседание не явились, извещены надлежаще, суд посчитал возможным рассмотреть дело в отсутствие административных истцов согласно положениям статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Представитель Городской Думы города Новочеркасска Сливка И.П., действующая по доверенности, в суд явилась, представила письменные возражения против доводов административного иска, в удовлетворении которого просила отказать в полном объеме.

Представитель Администрации г.Новочеркасска в суд не явился, извещен надлежаще, представил письменные возражения против доводов административного иска, суд посчитал возможным рассмотреть дело в его отсутствие согласно правилам стать 150 КАС РФ.

Представитель Управления архитектуры и градостроительства Администрации города Новочеркасска Суздаль М.И., действующая по доверенности, в суд явилась, возражала против административного иска.

Выслушав объяснения представителей административных истцов, административного ответчика, заинтересованного лица, заключение прокурора Потоцкой Ю.А., полагавшей заявление не подлежащим удовлетворению, изучив материалы дела, суд пришел к следующим выводам.

Решением Городской Думы города Новочеркасска от 9 июня 2008 года №420 утвержден Генеральный план муниципального образования «Город Новочеркасск» (л.д.143 том 3). В Решение вносились изменения 25 декабря 2015 года (решение №26), 27 марта 2020 года (решение №521 – л.д.16-36 том 5).

«Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Новочеркасск» утверждены решением Городской Думы города Новочеркасска от 27 марта 2020 года №522, которым также признано утратившим силу решение Городской Думы города Новочеркасска от 24 ноября 2017 года №225 об утверждении ранее действовавших Правил землепользования и застройки и решений о внесении изменений в них (пункт 2 решения).

Правила землепользования и застройки опубликованы в официальном выпуске газеты «Новочеркасские ведомости» №8 от 30 марта 2020 года (л.д.1-11 том 5).

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1,3 части 3 статьи 8 ГрК РФ подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов, утверждение правил землепользования и застройки городских округов относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Согласно Уставу муниципального образования «Город Новочеркасск» (статья 1) в соответствии с Областным законом Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области» от 27.12.2004 N 237-ЗС город Новочеркасск является муниципальным образованием – городским округом, в пределах которого осуществляется местное самоуправление (л.д.106-192 том 2).

Проект Правил в новой (действующей) редакции подготовлен на основании постановления и.о. главы Администрации города от 4 декабря 2019 года №1723 ввиду необходимости приведения ПЗЗ, утвержденных 24 ноября 2017 года, в соответствие с требованиями федеральных законов и Генерального плана города (л.д.156-163 том 4).

Принятию Правил предшествовало проведение общественных обсуждений, назначенных постановлением главы города Новочеркасска от 30 декабря 2019 года №105, которые проведены в период с 10 января 2020 года по 2 марта 2020 года, протокол общественных обсуждений составлен 6 марта 2020 года, заключение о результатах обсуждений составлено 10 марта 2020 года, опубликовано в официальном выпуске газеты «Новочеркасские ведомости» №6 от 25 марта 2020 года (л.д.164-186 том 4).

Решение принято надлежаще уполномоченным представительным органом местного самоуправления в компетентном составе (л.д.133-135 том 5), надлежаще опубликовано.

Процедура принятия данного нормативного правового акта административными истцами не оспаривалась. Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят надлежаще уполномоченным субъектом, в надлежащей форме и с соблюдением установленной законом процедуры.

Из материалов дела усматривается, что первоначальным арендатором земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН площадью 21040 кв.м, находящегося по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, согласно договору аренды с Комитетом по управлению муниципальным имуществом Администрации г.Новочеркасска от 30 мая 2016 года №16/040 являлась ФИО. (л.д.7-9 том 1). На земельном участке имелись 3 нежилых здания площадью соответственно 10,9 кв.м, 126,1 кв.м, 23,5 кв.м. Разрешенное использование земельного участка по договору аренды - для размещения объектов автотранспорта (транспортных предприятий, станций технического обслуживания и автосервиса, автомоек, стоянок легкового и грузового автотранспорта, гаражей).

Согласно п.1.3 договора аренды земельный участок в соответствии с действовавшими Правилами землепользования и застройки находился в зоне действия градостроительного регламента П-1 (зона производственно-коммунальных объектов 4-5 классов опасности).

27 декабря 2017 года между ФИО и Мирошниченко И.Н. заключено соглашение о переуступке прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от 30 мая 2016 года (л.д.15-17 том 1). Между КУМИ Администрации г.Новочеркасска и Мирошниченко И.Н. 24 декабря 2019 года заключено дополнительное соглашение к договору аренды от 30 мая 2016 года (в отношении площади участка – 11 470 кв.м, размера арендной платы – л.д.12 том 1).

Мирошниченко И.Н. Управлением архитектуры и градостроительства Администрации города Новочеркасска выданы разрешения на строительство: от 22 октября 2018 года (гаражи), от 27 декабря 2018 года (гаражи), от 5 апреля 2019 года (выставочный зал), от 27 июля 2020 года (гараж на 5 машино-мест) на земельном участке с кадастровым номером 61:55:0020902:473 (л.д.105-116 том 5). Она является собственником объектов незавершённого строительства, расположенных на данном земельном участке (л.д.79-90 том 5).

Краевская Н.Т. согласно договору купли-продажи от 16 апреля 2018 года приобрела у Мирошниченко И.Н. нежилое здание площадью 10,9 кв.м, которое было расположено на вышеуказанном земельном участке с кадастровым номером АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН (л.д.95-96 том 1).

7 июня 2018 года между КУМИ Администрации г.Новочеркасска и Краевской Н.Т. заключён договор аренды земельного участка №18/049 с кадастровым номером АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН площадью 4624 с видом разрешённого использования - для размещения объектов автотранспорта (транспортных предприятий, станций технического обслуживания и автосервиса, автомоек, стоянок легкового и грузового автотранспорта, гаражей). В этом договоре (пункт 1.3) отражено, что земельный участок в соответствии с картой градостроительного зонирования в составе ПЗЗ находится в зоне действия градостроительного регламента ОЖ (зона многофункциональной застройки).

Между Краевской Н.Т. и Невесёловым Д.В. 14 июня 2018 года заключён договор купли-продажи в отношении 1/2 доли в праве собственности на указанное нежилое здание площадью 10,9 кв.м, расположенное на земельном участке с кадастровым номером АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН площадью 4624 кв.м (л.д.94 том 1).

В связи с приобретением права собственности на объект недвижимости с Невесёловым Д.В. КУМИ Администрации г.Новочеркасска заключил договор присоединения к договору аренды от 7 июня 2018 года №18/049 (л.д.173-177 том 1). В этом договоре также указано, что земельный участок в соответствии с картой градостроительного зонирования в составе ПЗЗ находится в зоне действия градостроительного регламента ОЖ (зона многофункциональной застройки).

Распоряжением Управления архитектуры и градостроительства Администрации города Новочеркасска от 2 октября 2018 года №189 земельному участку с кадастровым номером АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН площадью 4624 кв.м, образованному в результате раздела земельного участка с кадастровым номером АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН площадью 4624 кв.м, присвоен адрес – АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН (л.д.182 том 1).

Краевской Н.Т. и Невесёлову Д.В. также было выдано разрешение на строительство объекта недвижимости – выставочного салона от 5 апреля 2019 года на арендуемом ими земельном участке (л.д.122-124 том 5).

Изменение территориального зонирования земельного участка с кадастровым номером АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН (в период действия договора аренды с ФИО.) с территориальной зоны П-1 на территориальную зону ОЖ осуществлено решением Городской Думы города Новочеркасска от 28 октября 2016 года №107 «О внесении изменений в решение Городской Думы от 26.03.2012 №233 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Новочеркасск» (л.д.13-14 том 1). При действии последующих Правил землепользования и застройки (от 24 ноября 2017 года №225) территориальная зона не изменялась (ОЖ).

Вид разрешенного использования рассматриваемых земельных участков дополнен в 2019 году видом использования - для размещения выставочных залов и комплексов общей выставочной площадью не более 2000 кв.м, что следует из объяснений представителя административных истцов.

Таким образом, арендаторы земельных участков (административные истцы) при заключении договоров аренды с достоверностью знали об отнесении земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН к территориальной зоне ОЖ в соответствии с ранее действовавшими Правилами землепользования и застройки 2017 года.

Согласно Карте функциональных зон города Новочеркасска, являющейся графическим материалом Генерального плана города Новочеркасска спорные земельные участки отнесены к многофункциональной общественно-деловой зоне (л.д.187 том 4, л.д.52,53 том 5 – фрагмент основного чертежа Генерального плана).

В настоящее время рассматриваемые земельные участки отнесены к территориальной зоне ОЖ согласно статье 24 Правил землепользования и застройки (эта зона относится к общественно-деловым зонам).

Согласно Положению о территориальном планировании (утвержденному в составе материалов Генерального плана) в границах многофункциональной общественно-деловой зоны предусматривается размещение объектов делового, торгового, общественного и коммерческого назначения (л.д.27 том 5).

Согласно пункту 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования. Частью 4 статьи 30 ГрК РФ предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Как следует из статьи 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки.

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ), предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Данный подход конкретизирован в части 1 статьи 34 ГрК РФ, согласно которому границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

В силу частей 4-5 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав общественно-деловых зон могут включаться: 1) зоны делового, общественного и коммерческого назначения; 2) зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения; 3) зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности; 4) общественно-деловые зоны иных видов.

Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.

Статьёй 38 оспариваемых «Правил землепользования и застройки» определён градостроительный регламент территориальной зоны многофункциональной жилой застройки (л.д.94-99 том 3).

Территориальная зона многофункциональной жилой застройки выделена в целях развития существующих и преобразуемых территорий, предназначенных для жилой застройки в сочетании с объектами общественно-делового назначения, не оказывающими негативного воздействия на объекты жилой застройки; развитие сферы социального и культурно-бытового обслуживания для обеспечения потребностей жителей указанных территорий и «дневного» населения в соответствующих среде формах; развитие необходимых объектов транспортной и инженерной инфраструктур.

Согласно градостроительному регламенту зоны многофункциональной жилой застройки одним из основных видов разрешенного использования является размещение отдельно стоящих и пристроенных гаражей, в том числе подземных, предназначенных для хранения автотранспорта, в том числе с разделением на машиноместа (2.7.1).

В соответствии с условно разрешенными видами использования возможно размещение мастерских, предназначенных для ремонта и обслуживания автомобилей, и прочих объектов дорожного сервиса, а также размещение объектов сопутствующей торговли (4.9.1.4), автомобильные мойки (4.9.1.3).

Таким образом, градостроительный регламент территориальной зоны - многофункциональной жилой застройки не противоречит функциональной зоне многофункциональной общественно-деловой зоне по назначению размещаемых объектов и видов разрешенного использования земельных участков.

Ввиду изложенного доводы административных истцов о противоречии оспариваемой части Правил нормам ГрК РФ, о несоответствии Правил фактическому использованию земельных участков и невозможности использования по назначению согласно договорам аренды не могут быть приняты во внимание. Суждения административных истцов о том, что в данной конкретной функциональной зоне необходимо установление только территориальных зон ОД-1 (зона общественно-делового назначения) или ОД-2 (зона торгового назначения) не основаны на положениях статьи 24 рассматриваемых ПЗЗ (при этом это правовое положение не оспаривается), а также правовых предписаниях статьи 35 ГрК РФ.

Назначение территориальной зоны ОЖ достоверно было известно административным истцам при приобретении на праве собственности нежилых строений и заключении договоров аренды. Фактическое пользование арендуемыми земельными участками осуществляется, административными истцами использовано право на снижение кадастровой стоимости данных земельных участков, что следует из объяснений их представителя.

В рамках разрешения спора в порядке нормоконтроля не может быть дана оценка правомерности правоприменительных решений по вопросу о выдаче (отмене) разрешений на строительство того или иного объекта недвижимости, возможность административного и судебного разрешения возникших вопросов не утрачена. Ссылка на ответ ООО «Донпроектэлектро» Невесёлову Д.В. от 26 ноября 2020 года о невозможности проектирования магазина на земельном участке не влияет на оценку доказательств, поскольку возможность строительства магазина не предусмотрена видом разрешённого использования, равно как и условиями договора аренды.

В силу части 8 статьи 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Препятствий для использования земельных участков по назначению на данном этапе не усматривается, виды разрешенного использования земельных участков могут быть изменены по волеизъявлению правообладателей.

Возможность изменения вида территориальной зоны при наличии к тому достаточных оснований предусмотрена главой 4 Градостроительного кодекса РФ.

Таким образом, оспариваемый     нормативный правовой акт в рассматриваемой части не противоречит нормам более высокой юридической силы, прав и свобод административных истцов не нарушает.

Административное исковое заявление, учитывая изложенное, удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

отказать в удовлетворении административного иска Мирошниченко Инны Николаевны, Невесёлова Дмитрия Викторовича, Краевской Натальи Трофимовны о признании недействующим решения Городской Думы города Новочеркасска от 27 марта 2020 года №522 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Новочеркасск» в части установления территориальной зоны ОЖ (зона многофункциональной застройки) в районе нахождения земельных участков с кадастровыми номерами НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН и НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН (находящихся по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН).

На решение могут быть поданы апелляционные жалобы и представление в течение месяца после принятия решения в окончательной форме в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд.

Судья: Д.М. Абрамов

Решение в окончательной форме принято 19 января 2021 года