Решение по делу № 33а-6014/2020 от 11.09.2020

Судья Саблина Е.А. № 2а-1459/2020 5 ноября 2020 года

Докладчик Лобанова Н.В. № 33а-6014/2020 город Архангельск

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Архангельского областного суда в составе:

председательствующего Лобановой Н.В.,

судей Калашниковой А.В., Рассошенко Н.П.,

с участием прокурора Васильева С.В.,

при секретаре Ткаченко С.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Ковалдина В.К. на решение Октябрьского районного суда города Архангельска от 25 июня 2020 года (с учетом определения об исправлении описки от 17 августа 2020 года) по административному делу по административному исковому заявлению Ковалдина В.К. о признании недействующими в части пункта 1 постановления администрации муниципального образования «Город Архангельск» от 11 ноября 2016 года № 1292 «О бесплатном проезде граждан, достигших возраста 70 лет и старше, и сопровождающих их лиц в автомобильном транспорте общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных автобусных перевозок на территории муниципального образования «Город Архангельск» и в части пункта 3 Правил предоставления бесплатного проезда гражданам, достигшим возраста 70 лет и старше, и сопровождающим их лицам в автомобильном транспорте общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных автобусных перевозок на территории муниципального образования «Город Архангельск», утвержденных постановлением администрации муниципального образования «Город Архангельск» от 12 марта 2018 года № 296.

Заслушав доклад судьи Лобановой Н.В., судебная коллегия

установила:

постановлением администрации муниципального образования «Город Архангельск» от 11 ноября 2016 года № 1292 «О бесплатном проезде граждан, достигших возраста 70 лет и старше, и сопровождающих их лиц в автомобильном транспорте общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных автобусных перевозок на территории муниципального образования «Город Архангельск» гражданам, достигшим возраста 70 лет и старше, не относящимся к отдельным категориям граждан, установленным статьями 2 и 4 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах», и зарегистрированным по месту жительства на территории муниципального образования «Город Архангельск», а также сопровождающим их лицам, достигшим совершеннолетия (не более одного сопровождающего на каждого гражданина), предоставлено право бесплатного проезда в автомобильном транспорте общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных автобусных перевозок на территории муниципального образования «Город Архангельск» (пункт 1).

Данное постановление официально опубликовано на официальном информационном интернет-портале муниципального образования «Город Архангельск» ДД.ММ.ГГГГ и в печатном издании – газете «<данные изъяты>» № за ДД.ММ.ГГГГ, является действующим.

Постановлением администрации муниципального образования «Город Архангельск» от 12 марта 2018 года № 296 утверждены Правила предоставления бесплатного проезда гражданам, достигшим возраста 70 лет и старше, и сопровождающим их лицам в автомобильном транспорте общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных автобусных перевозок на территории муниципального образования «Город Архангельск» (далее по тексту также – Правила).

Пунктом 3 указанных Правил предусмотрено, что право на бесплатный проезд в автомобильном транспорте общего пользования по маршрутам регулярных автобусных перевозок на территории муниципального образования «Город Архангельск» имеют граждане, достигшие возраста 70 лет и старше, не относящиеся к отдельным категориям граждан, установленным статьями 2 и 4 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах», и зарегистрированные по месту жительства на территории муниципального образования «Город Архангельск», а также сопровождающие их лица, достигшие совершеннолетия (не более одного сопровождающего на каждого гражданина, достигшего возраста 70 лет и старше).

Указанная норма данного постановления официально опубликована на официальном информационном интернет-портале муниципального образования «Город Архангельск» ДД.ММ.ГГГГ и в печатном издании – газете «<данные изъяты>» № за ДД.ММ.ГГГГ, является действующей.

Ковалдин В.К. обратился в суд с административным иском о признании недействующими пункта 1 постановления администрации муниципального образования «Город Архангельск» от 11 ноября 2016 года № 1292 и пункта 3 указанных Правил в той части, в которой они предоставляют право на бесплатный проезд в автомобильном транспорте общего пользования по маршрутам регулярных автобусных перевозок на территории муниципального образования «Город Архангельск» только лицам, зарегистрированным по месту жительства на территории муниципального образования «Город Архангельск».

В обоснование административного иска указал, что родился ДД.ММ.ГГГГ в городе <данные изъяты>, в настоящее время фактически проживает и зарегистрирован по месту пребывания в квартире <адрес>, при этом по личным причинам сохраняет регистрацию по месту жительства в городе <данные изъяты>, где бывает лишь изредка. Полагает, что оспариваемые положения нормативных правовых актов, ставящие реализацию права на бесплатный проезд для граждан старше 70 лет в зависимость от регистрации по месту жительства, противоречат требованиям Конституции Российской Федерации и Закона Российской Федерации от 25 марта 1993 года № 5242-1 «О праве граждан российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», исходя из его конституционно-правового смысла, выявленного в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года № 4-П.

В судебном заседании представитель административного истца Ковалдина В.К. – Сидоров А.В. на удовлетворении административного иска настаивал по изложенным основаниям.

Представитель административного ответчика администрации муниципального образования «Город Архангельск» Кузнецова Г.А., возражая против удовлетворения заявленных требований, полагала оспариваемые нормативные правовые акты принятыми уполномоченным органом местного самоуправления в пределах его компетенции в соответствии с действующим законодательством. Указала, что орган местного самоуправления вправе по собственному усмотрению устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, круг которых определяет самостоятельно.

Дело рассмотрено в отсутствие административного истца Ковалдина В.К., административного ответчика <данные изъяты> муниципального образования «Город Архангельск» Г.И., заинтересованного лица администрации губернатора Архангельской области и правительства Архангельской области, извещенных о месте и времени проведения судебного заседания надлежащим образом.

Решением Октябрьского районного суда города Архангельска от 25 июня 2020 года (с учетом определения об исправлении описки от 17 августа 2020 года) в удовлетворении административного иска отказано.

С этим судебным постановлением не согласился административный истец Ковалдин В.К. В апелляционной жалобе, поданной от его имени представителем Сидоровым А.В., ставится вопрос об отмене принятого по делу судебного постановления и вынесении нового решения об удовлетворении административного иска. Указывает, что оспариваемые нормативные акты противоречат положениям статей 3, 5 Закона Российской Федерации от 25 марта 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

В поданных на апелляционную жалобу возражениях представитель администрации муниципального образования «Город Архангельск» Такшеева С.А. просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Ковалдина В.К. – без удовлетворения.

В направленном в адрес суда письменном отзыве на апелляционную жалобу представитель администрации губернатора Архангельской области и правительства Архангельской области Ратманов А.Н. полагает приведенные в апелляционной жалобе Ковалдина В.К. доводы заслуживающими внимания.

Заслушав административного истца Ковалдина В.К., представителя административного истца Сидорова А.В., поддержавших апелляционную жалобу по изложенным в ней основаниям, представителя административного ответчика администрации муниципального образования «Город Архангельск» Такшееву С.А., просившую решение суда оставить без изменения, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поданных относительно нее возражений, заслушав заключение участвующего в деле прокурора Васильева С.В., полагавшего принятое по делу судебное постановление не подлежащим отмене, судебная коллегия приходит к следующему.

Статья 130 Конституции Российской Федерации предусматривает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи (часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Часть 5 статьи 20 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Финансирование полномочий, предусмотренное приведенной нормой, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с вторым абзацем пункта 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате, в том числе, принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления.

Расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзацах втором и четвертом пункта 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета (пункт 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Оспариваемыми в рассматриваемом административном деле постановлениями администрации муниципального образования «Город Архангельск» за счет средств местного бюджета установлена дополнительная мера социальной поддержки лиц пожилого возраста, не имеющих право на меры социальной поддержки, предусмотренные Федеральным законом от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах», в виде бесплатного проезда в автомобильном транспорте общего пользования по маршрутам регулярных автобусных перевозок на территории муниципального образования «Город Архангельск».

В ходе судебного разбирательства установлено и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что нормативные правовые акты, отдельные положения которых оспариваются, приняты уполномоченным органом местного самоуправления в пределах его компетенции, при этом процедура их принятия и обнародования не нарушена.

Разрешая возникший спор, суд первой инстанции, исходя из приведенных положений федерального законодательства, правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной, в частности, в определениях от 22 декабря 2015 года № 3018-О, от 4 февраля 2014 года № 234-О, от 5 марта 2014 года № 505-О, пришел к правильному выводу о том, что орган местного самоуправления вправе самостоятельно определять круг лиц, которым за счет средств местного бюджета предоставляются дополнительные, не предусмотренные федеральным законодательством и законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации меры социальной поддержки и социальной помощи, исходя из объективных социально-экономических факторов, в том числе, возможностей бюджета городского округа.

Вместе с тем, судебная коллегия полагает, что судом первой инстанции не учтено, что в силу части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации, части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Таким образом, дискреционные полномочия органов местного самоуправления при решении вопроса об определении круга субъектов, имеющих право на предоставление дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи за счет средств местного бюджета, ограничены приведенным требованиям о необходимости соблюдения положений действующего законодательства, в том числе, в части, устанавливающей общие гарантии прав граждан и условия их реализации.

Так, в силу прямого указания части 2 статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

При этом, исходя из положений части 2 статьи 6, части 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации этот запрет, по мнению судебной коллегии, подлежит применению и в отношении муниципальных правовых актов, устанавливающих отдельные социальные гарантии для определенных категорий граждан.

Конституционно-правовой смысл механизма регистрационного учета выявлен, в частности, в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года № 4-П, согласно которому регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства (пункт 2); механизм использования такого правового средства, как регистрация, не должен служить целям, не совместимым с ее уведомительным характером, поскольку иное приводит к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан в области гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений (пункт 7).

Данная правовая позиция подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации и в постановлении от 2 июня 2011 года № 11-П, в пункте 3 которого указано, что регистрация граждан в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом их учета в пределах территории Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства; при этом конкретное место жительства лица может быть установлено и судом общей юрисдикции на основе различных юридических фактов, не обязательно связанных с его регистрацией компетентными органами. Соответственно, невыполнение гражданином Российской Федерации обязанности зарегистрироваться по месту жительства или месту пребывания в пределах территории Российской Федерации в органах регистрационного учета не может служить основанием ограничения или условием реализации его конституционного права на социальное обеспечение.

Поскольку конструкция оспариваемых в данном административном деле правовых норм связывает возникновение права на предоставление мер социальной поддержки не с фактом проживания на территории соответствующего муниципального образования, а исключительно с фактом регистрации по месту жительства на данной территории, судебная коллегия находит заслуживающими внимания доводы административного истца о наличии оснований для признания данных норм противоречащими положениям части 2 статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», с учетом его конституционно-правового смысла, выявленного, в частности, в приведенных выше постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации.

Судебная коллегия также полагает необходимым отметить, что в силу пункта 4 Правил, отдельные положения которых оспариваются, основанием для предоставления права бесплатного проезда является транспортная карта «Льготная», при выдаче которой и надлежит устанавливать право лица, достигшего возраста 70 лет, на соответствующую меру социальной поддержки, в том числе, на основании документа, подтверждающего его проживание на территории городского округа, в том числе (но не исключительно), документа, содержащего сведения регистрационного учета.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Принимая во внимание, что при рассмотрении данного административного дела нашел свое подтверждение тот факт, что оспариваемые положения пункта 1 постановления администрации муниципального образования «Город Архангельск» от 11 ноября 2016 года № 1292 «О бесплатном проезде граждан, достигших возраста 70 лет и старше, и сопровождающих их лиц в автомобильном транспорте общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных автобусных перевозок на территории муниципального образования «Город Архангельск», пункта 3 Правил предоставления бесплатного проезда гражданам, достигшим возраста 70 лет и старше, и сопровождающим их лицам в автомобильном транспорте общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных автобусных перевозок на территории муниципального образования «Город Архангельск», утвержденных постановлением администрации муниципального образования «Город Архангельск» от 12 марта 2018 года № 296, приняты с нарушением требований части 2 статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», эти положения подлежат признанию недействующими.

Исходя из пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом разъяснений, данных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», судебная коллегия считает необходимым признать оспариваемые положения недействующими с даты вступления судебного постановления в законную силу.

На основании части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации понесенные административным истцом судебные расходы в сумме 450 рублей в виде уплаченной при подаче административного искового заявления и апелляционной жалобы государственной пошлины подлежат возмещению администрацией муниципального образования «Город Архангельск».

В силу указания пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в печатном издании – газете «<данные изъяты>» и на официальном информационном интернет-портале муниципального образования «Город Архангельск».

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Октябрьского районного суда города Архангельска от 25 июня 2020 года (с учетом определения об исправления описки от 17 августа 2020 года) отменить и принять по делу новое решение, которым:

административное исковое заявление Ковалдина В.К. удовлетворить.

Признать недействующим с даты вступления решения суда в законную силу пункт 1 постановления администрации муниципального образования «Город Архангельск» от 11 ноября 2016 года № 1292 «О бесплатном проезде граждан, достигших возраста 70 лет и старше, и сопровождающих их лиц в автомобильном транспорте общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных автобусных перевозок на территории муниципального образования «Город Архангельск» в части слов «... и зарегистрированным по месту жительства на территории муниципального образования «Город Архангельск», пункт 3 Правил предоставления бесплатного проезда гражданам, достигшим возраста 70 лет и старше, и сопровождающим их лицам в автомобильном транспорте общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных автобусных перевозок на территории муниципального образования «Город Архангельск», утвержденных постановлением администрации муниципального образования «Город Архангельск» от 12 марта 2018 года № 296, в части слов «... и зарегистрированные по месту жительства на территории муниципального образования «Город Архангельск».

Взыскать с администрации муниципального образования «Город Архангельск» в пользу Ковалдина В.К. судебные расходы в сумме 450 рублей.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в течение одного месяца с даты вступления решения суда в законную силу в печатном издании – газете «<данные изъяты>» и на официальном информационном интернет-портале муниципального образования «Город Архангельск».

Кассационные жалоба, представление могут быть поданы через суд первой инстанции, принявший решение, в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции, а затем – в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Председательствующий                              Н.В. Лобанова

Судьи                                      А.В. Калашникова

Н.П. Рассошенко