Решение по делу № 8а-17949/2021 [88а-16959/2021] от 20.08.2021

ВОСЬМОЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

№ 88а-16959/2021

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Кемерово                                                                         6 октября 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Черемисина Е.В.,

          судей Евтифеевой О.Э. Пушкаревой Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области на решение Нижнеудинского городского суда Иркутской области от 8 октября 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 10 марта 2021 г.

по административному делу № 38RS0017-01-2020-002079-29 (№2а-991/2020) по административному исковому заявлению Братского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации, Иркутской области, неопределённого круга лиц к Министерству природных ресурсов и экологии Иркутской области о признании незаконным бездействия органа государственной власти.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Черемисина Е.В., выслушав объяснения прокурора Симоненко Е.В., возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Братский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд в интересах Российской Федерации, Иркутской области, неопределённого круга лиц с административным исковым заявлением к Министерству природных ресурсов и экологии Иркутской области о признании незаконным бездействия органа государственной власти.

В обоснование заявленных требований указано, что при проведении проверки исполнения природоохранного законодательства установлено, что Министерством природных ресурсов и экологии Иркутской области допущены нарушения требований водного законодательства Российской Федерации, выразившиеся в невыполнении предусмотренных схемой комплексного использования и охраны водных объектов бассейна реки Ангара, включая озеро Байкал (далее СКИОВО) мероприятий по разработке проектной документации и укреплению берегов реки Куйт в п. Солонцы на протяжении 0,5 км, а также реки Кундуй в д. Кушун на протяжении 0,3 км в Солонецком муниципальном образовании Нижнеудинского района Иркутской области, подлежащих выполнению в период 2016-2019 гг. Территория Нижнеудинского района относится к числу уязвимых территорий по отношению к опасности гидрологических природных явлений, подверженных затоплению, характерным примером которого является разрушительный паводок, произошедший в Иркутской области в 2019 году, в связи с чем распоряжением Правительства Иркутской области от 16.05.2016 №224-рп Нижнеудинский муниципальный район отнесен к перечню населенных пунктов, попадающих в зоны возможного затопления, подтопления, вызванных различными гидрологическими и гидродинамическими явлениями и процессами на территории Иркутской области. Бездействие министерства не позволит снизить оказываемое негативное воздействие вод на население, создает угрозу затопления близлежащего от места его проведения населенного пункта в паводковый период, вследствие чего может быть причинён вред жизни и здоровью граждан, их имуществу, а также способствует загрязнению водного объекта и причинению вреда водным биологическим ресурсам. Бездействие исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации свидетельствует о необеспечении права граждан на благоприятную окружающую среду, гарантированную статьей 41 Конституции Российской Федерации.

Просил признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области, выразившееся в невыполнении мероприятий по разработке проектной документации и выполнению работ по укреплению берегов реки Куйт в п. Солонцы на протяжении 0,5 км, а также реки Кандуй в д. Кушун на протяжении 0,3 км, расположенных в Солонецком муниципальном образовании Нижнеудинского района Иркутской области. Обязать Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области выполнить мероприятия по разработке проектной документации и выполнению работ по укреплению берегов реки Куйт в п. Солонцы на протяжении 0,5 км, а также реки Кандуй в д. Кушун на протяжении 0,3 км, расположенных в Солонецком муниципальном образовании Нижнеудинского района Иркутской области, в срок до 01.01.2024.

В судебном заседании прокурор Борейко Д.Г. заявленные требования поддержал.

Представитель административного ответчика Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области Эрро Е.А. иск не признала.

Решением Нижнеудинского городского суда Иркутской области от 8 октября 2020 г. исковые требования удовлетворены, постановлено:

«Признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области, выразившееся в невыполнении мероприятия, предусмотренного пунктами 81, 82 таблицы 4, книги 6 Схемы комплексного использования и охраны водных объектов бассейна реки Ангара, включая озеро Байкал, по разработке проектной документации и выполнению работ по объекту «Укрепление берега р. Куйт в п. Солонцы, а также р. Кундуй в д.Кушун Солонецкого муниципального образования Нижнеудинского района Иркутской области», предусмотренного к выполнению в календарный период 2016-2019 годов.

Обязать Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области выполнить мероприятия, предусмотренные пунктами 81, 82 таблицы 4, книги 6 Схемы комплексного использования и охраны водных объектов бассейна реки Ангара, включая озеро Байкал, по разработке проектной документации и выполнению работ по объекту «Укрепление берега р. Куйт в п. Солонцы на протяжении 0,5 км, а также р. Кундуй в д.Кушун на протяжении 0,3 км, расположенных в Солонецком муниципальном образовании Нижнеудинского района Иркутской области, в срок до 01.01.2024».

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 10 марта 2021г. решение суда оставлено без изменения, апелляционная жалоба Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области – без удовлетворения.

Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области             6 августа 2021 г. обратилось в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции с кассационной жалобой, которая поступила 20 августа 2021 г.

В кассационной жалобе заявитель просит отменить состоявшиеся по делу судебные постановления и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований.

В возражениях и.о. Братского межрайонного природоохранного прокурора Кулешова Н.С. просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся лиц, извещенных своевременно и в надлежащей форме о времени и месте рассмотрения жалобы.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия считает, что такого рода нарушений при рассмотрении настоящего дела не допущено.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из наличия предусмотренных законом оснований для признания бездействия административного ответчика незаконным, возложения на него обязанности по устранению нарушений, выполнению мероприятий предусмотренных пунктами 81, 82 таблицы 4, книги 6 Схемы комплексного использования и охраны водных объектов бассейна реки Ангара, включая озеро Байкал, по разработке проектной документации и выполнению работ по объекту «Укрепление берега р. Куйт в п. Солонцы на протяжении 0,5 км, а также р.Кундуй в д.Кушун на протяжении 0,3 км, расположенных в Солонецком муниципальном образовании Нижнеудинского района Иркутской области, в срок до 01.01.2024.

С данными выводами согласился суд апелляционной инстанции, признав их соответствующими установленным обстоятельствам дела и основанными на правильном применении норм процессуального и норм материального права.

В кассационной жалобе заявитель выражает несогласие с выводами судов о незаконном бездействии и с возложением судом на административного ответчика указанных обязанностей.

С доводами заявителя согласиться нельзя исходя из следующего.

Из положений части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Основанием для удовлетворения таких требований является несоответствие оспариваемых решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение ими прав, свобод и законных интересов административного истца (пункт 1 части 2 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Статьей 42 Конституции Российской Федерации и преамбулой Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» каждому гарантировано право на благоприятную окружающую среду.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» под окружающей средой понимается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов.

К компонентам природной среды относятся земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле (статья 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

В силу пункта 2 статьи 24 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относится разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы.

Осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Средства на осуществление этих полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета (пункт 2 части 1, часть 3 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации).

В статье 55 Водного кодекса Российской Федерации определено, что охрана водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных статьями 24 - 27 названного Кодекса (часть 1).

В соответствии со статьями 29, 32, 33, 6.1 Водного кодекса Российской Федерации и статьей 6.1 Федерального закона от 3 июня 2006 года № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» вся территория Российской Федерации поделена по бассейновому принципу на гидрографические единицы и водохозяйственные участки.

По указанному территориальному принципу в целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов созданы бассейновые советы, включающие представителей уполномоченных Правительством Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также представителей водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Бассейновый совет с учетом данных государственного мониторинга состояния водных объектов, мнения входящих в него лиц осуществляет разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа, с учетом которых принимаются схемы комплексного использования и охраны водных объектов.

Схемы комплексного использования и охраны водных объектов включают систематизированные материалы о состоянии водных объектов и их использовании и являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов.

Схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются в целях определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты; определения потребностей в водных ресурсах в перспективе; обеспечения охраны водных объектов; планирования и реализации водоохранных мероприятий, разработки региональных программ (планов) водохозяйственных мероприятий, регулирования водопользования, в том числе забора водных ресурсов и сброса сточных вод.

Схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, рассматриваются, бассейновыми советами и утверждаются для каждого речного бассейна уполномоченным федеральным органом и являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Схемы разрабатываются в том числе в целях определения основных направлений деятельности по предотвращению негативного воздействия вод, ими устанавливаются перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов (подпункт 2 части 3 статьи 33 Водного кодекса Российской Федерации); предполагаемый объем необходимых финансовых ресурсов для реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов (подпункт 7 части 3 статьи 33 Водного кодекса Российской Федерации).

Порядок разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 6 статьи 33 Водного кодекса Российской Федерации).

Правила разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы (далее – Правила № 883), утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 883.

Пунктом 1 Правил № 883 определено, что схемы разрабатываются для каждого речного бассейна и представляют собой совокупность систематизированных материалов в текстовой, табличной и графической форме на электронных и бумажных носителях о состоянии водных объектов и об их использовании, полученных в результате наблюдений, исследований состояния водных объектов, изысканий, предпроектных и проектных работ по планированию и реализации водохозяйственных и водоохранных мероприятий, а также осуществления мероприятий по уменьшению негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод.

В силу пункта 2 Правил № 883 схемы разрабатываются на срок не менее 10 лет и отражают количественные и качественные показатели состояния водных ресурсов и параметры водопользования по речному бассейну, подбассейнам, водохозяйственным участкам и территориям субъектов Российской Федерации.

Очередность разработки схем определяется Федеральным агентством водных ресурсов исходя из водохозяйственной обстановки в границах речных бассейнов (пункт 3 Правил № 883).

В подпункте «б» пункта 6 Правил № 883 указано, что схемами устанавливается перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на сохранение и восстановление водных объектов, на обеспечение устойчивого функционирования водохозяйственных систем в границах речного бассейна и достижение целевых показателей качества воды в водных объектах, разрабатываемый Федеральным агентством водных ресурсов с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Схемы реализуются органами государственной власти и органами местного самоуправления путем планирования на их основании и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на удовлетворение фактической потребности и потребности в перспективе в водных ресурсах, планомерное сокращение антропогенного воздействия на водные объекты, обеспечение рационального использования и охраны водных объектов, а также предотвращение негативного воздействия вод (пункт 11 Правил № 883).

Пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 883 «О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы» определено, что методические указания по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов утверждаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Методические указания по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов утверждены приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 4 июля 2007 г. № 169 (далее – Методические указания № 169).

Согласно пункту 22.9 Методических указаний № 169 при формировании вариантов программ мероприятий, разрабатываемых в проекте Схемы, учитываются предложения заинтересованных органов государственной власти, органов местного самоуправления и водопользователей, входящих в состав Бассейнового Совета, поступившие в установленном порядке в Федеральное агентство водных ресурсов не позднее 3-х месяцев после направления аналитического доклада «Целевое состояние речного бассейна, основные цели и целевые показатели его достижения» на рассмотрение Бассейнового Совета.

Программа водохозяйственных и водоохранных мероприятий Схемы реализуется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, являющимися распорядителями средств соответствующих бюджетов, по источникам финансирования, отраженным в Программе водохозяйственных и водоохранных мероприятий Схемы (пункт 30 Методических указаний № 169).

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что приказом Енисейского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 20 ноября 2014 г. была утверждена Схема комплексного использования и охраны водных объектов бассейна реки Ангара, включая озеро Байкал (далее – СКИОВО).

Пунктами 81, 82 таблицы 4, книги 6 Схемы комплексного использования и охраны водных объектов бассейна реки Ангара, включая озеро Байкал, предусмотрено выполнение в 2016-2019 гг. мероприятий по разработке проектной документации и выполнению работ по объекту «Укрепление берега р. Куйт в п. Солонцы на протяжении 0,5 км, а также р.Кундуй в д.Кушун на протяжении 0,3 км, расположенных в Солонецком муниципальном образовании Нижнеудинского района Иркутской области.

Исполнителем в календарном плане-графике СКИОВО указан уполномоченный орган субъекта Российской Федерации – Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области.

Согласно пункту 1 «Положения о министерстве природных ресурсов и экологии Иркутской области», утверждённого постановлением Правительства Иркутской области от 29 декабря 2009 г. № 392/171-пп, министерство является исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим функции по управлению в области охраны окружающей среды, недропользования, водных отношений, обеспечения безопасности гидротехнических сооружений.

Пунктами 27-28 указанного Положения на министерство возложены функции по осуществлению мер по охране водных объектов, находящихся в государственной собственности Иркутской области, а также водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Иркутской области, а также по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в государственной собственности Иркутской области, а также водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территории Иркутской области.

Разрешая спор и удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что административным истцом представлены доказательства бездействия министерства, связанные с неисполнением указанных в административном иске мероприятий, предусмотренных СКИОВО, в том числе в виде необращения в Росводресурсы за согласованием прогнозных показателей на очередной финансовый год и плановый период.

Судом установлено, что административным ответчиком не представлены доказательства, которые бы свидетельствовали об исполнении возложенных на него обязанностей по разработке проектной документации и выполнению работ по объекту «Укрепление берега р. Куйт в п. Солонцы на протяжении 0,5 км, а также р.Кундуй в д.Кушун на протяжении 0,3 км, расположенных в Солонецком муниципальном образовании Нижнеудинского района Иркутской области.

Доводы жалобы Минприроды Иркутской области о несогласии с выводами суда первой инстанции являлись предметом проверки суда апелляционной инстанции и были обоснованно отклонены.

Довод о неисполнимости решения суда, в том числе в связи с изменениями водохозяйственной обстановки, экологического состояния водных объектов не может быть признан правильным, поскольку мероприятие, предусмотренное СКИОВО, может не проводиться только в случае его исключения из материалов СКИОВО.

Пунктом 10 Правил № 883 предусмотрено, что в Схемы могут вноситься изменения до истечения срока их действия.

Согласно абзацу 1 пункта 10 Правил № 883 изменения, затрагивающие показатели, предусмотренные подпунктами «а», «б», «е» и «ж» пункта 6 настоящих Правил, вносятся в порядке, установленном для разработки схем.

Таким образом, изменения в СКИОВО, затрагивающие вопросы, предусмотренные подпунктом «б» пункта 6 Правил № 883, осуществляются в порядке, установленном для разработки СКИОВО.

До настоящего времени такие изменения в установленном законом порядке не внесены.

В соответствии с пунктом 8 Правил № 883 Федеральное агентство водных ресурсов рассматривает рекомендации бассейновых советов, при необходимости вносит изменения в проекты схем, после чего направляет проекты схем на государственную экологическую экспертизу и в двухнедельный срок после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы утверждает схемы.

С учетом изложенного корректировка мероприятий Схемы комплексного использования и охраны водных объектов может быть осуществлена исключительно Федеральным агентством водных ресурсов на основании рекомендации бассейнового совета посредством прохождения процедуры государственной экологической экспертизы.

Материалы дела не содержат документов, подтверждающих факт исполнения установленной законом процедуры внесения изменений в СКИОВО в части исключения мероприятий по разработке проектной документации и выполнению работ по объекту «Укрепление берега р. Куйт в п. Солонцы на протяжении 0,5 км, а также р.Кундуй в д.Кушун на протяжении 0,3 км, расположенных в Солонецком муниципальном образовании Нижнеудинского района Иркутской области.

Таким образом, СКИОВО утверждена уполномоченным органом, принята с соблюдением всех необходимых процедур и является законно действующей до настоящего времени.

Вопреки доводам заявителя, отсутствие финансирования не является основанием для освобождения органа исполнительной власти от выполнения своих обязанностей.

Судом установлено, что административным ответчиком не предприняты своевременные и необходимые меры для получения субвенций. В этой связи ссылка в жалобе на отсутствие таких субвенций в достаточном для выполнения работ объеме не может быть признана состоятельной.

Направление административным ответчиком в 2018 году письма в Росводресурсы правильно оценено судами как не свидетельствующее об активных действиях для получения надлежащего финансирования, совершенных в требуемых порядке и форме.

Как правильно указали суды, исчерпывающих мер для получения средств бюджета на расходы по выполнению указанных мероприятий административным ответчиком принято не было.

Довод жалобы о незаконности оспариваемых судебных актов по причине принятия их судами без учета положений приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 сентября 2010 г. № 425 основан на неверном толковании норм права.

Во исполнение положений статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 сентября 2010 г. № 425 утверждены Методические указания по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации (далее - Методические указания № 425).

По смыслу пунктов 6-8 Методических указаний № 425 они касаются перечня водных объектов, который формируется в случае отсутствия утвержденной в установленном порядке СКИОВО.

Данное нормативное регулирование в рассматриваемом споре применено быть не может, так как СКИОВО утверждена в установленном законом порядке и указанные в ней экологические мероприятия должны осуществляться независимо от других водных мероприятий.

Доводы жалобы об отсутствии юридической силы СКИОВО не могут быть признаны состоятельными, поскольку они не соответствуют обстоятельствам дела. Кроме того, данные доводы направлены на оспаривание нормативного правового акта по процедуре его принятия, что может быть проверено в рамках оспаривания данного нормативного правового акта, в предмет рассмотрения по настоящему делу данный вопрос не входил.

С учетом изложенного выводы судов соответствуют установленным обстоятельствам административного дела, при его рассмотрении не допущено нарушений норм процессуального и материального права, влекущих отмену судебных актов, в связи с чем кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Нижнеудинского городского суда Иркутской области от 8 октября 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 10 марта 2021г. оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное определение изготовлено 12 октября 2021 года.

Председательствующий

Судьи