Решение по делу № 66а-4960/2020 от 16.09.2020

                                                                                             Дело № 66а-4960/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва                                                                                 15 октября 2020 года

    Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

    Председательствующего Стоян Е.В.,

    судей Синьковской Л.Г., Васильевой Т.Г.,

    при секретаре Казуровой В.Н.,

    с участием прокурора Бобылевой О.А.,

    рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-4001/2020 по апелляционной жалобе административных истцов Шендеровича <данные изъяты>, Обухова <данные изъяты> на решение Московского городского суда от 3 июня 2020 года об отказе в удовлетворении административных исковых требований Шендеровича <данные изъяты>, Обухова <данные изъяты> о признании недействующими частей 2-4 статьи 3.18.1 Закона города Москвы об административных правонарушениях».

    Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г., объяснения административного истца Шендеровича Д.И., представителя административных истцов Шендеровича Д.И., Обухова А.В. – Исакова В.М., представителя административного истца Обухова А.В. – Борисовой А.С., возражения представителя административного ответчика Мэра города Москвы Косимовой О.В., заключение прокурора Бобылевой О.А., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

    установила:

    21 ноября 2007 года Московской городской Думой принят Закон города Москвы № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» (далее – Закон города Москвы № 45), который подписан Мэром Москвы и официально опубликован в изданиях «Вестник Мэра и Правительства Москвы» № 69 от 12 декабря 2007 года, «Ведомости Московской городской Думы» № 12 ст. 251 от 22 января 2008 года, «Тверская, 13» № 151 от 18 декабря 2007 (начало), «Тверская, 13» № 4-5 от 17 января 2008 года (продолжение), «Тверская, 13» № 7 от 22 января 2008 года (продолжение), «Тверская, 13» № 8-9 от 24 января 2008 года (окончание).

    Законом города Москвы от 1 апреля 2020 года № 6 «О внесении изменений в статьи 2 и 8 Закона города Москвы от 10 декабря 2003 года № 77 «Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве» и Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» (далее - Закон города Москвы № 6), который был подписан Мэром Москвы и 2 апреля 2020 года опубликован на официальном сайте Московской городской Думы http://www.duma.mos.ru, официальном портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru, а также в издании «Вестник Мэра и Правительства Москвы» № 19 от 7 апреля 2020 года, Кодекс города Москвы об административных правонарушениях был дополнен статьей 3.18.1, которая устанавливает ответственность за нарушение требований нормативных правовых актов города Москвы, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности на территории города Москвы.

    Административные истцы Шендерович Д.И., Обухов А.В., с учётом выделения части требований в отдельное производство, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими частей 2-4 статьи 3.18.1 Закона города Москвы об административных правонарушениях»

    В обоснование заявленных требований указали, что оспариваемая норма дублирует статью 20.6.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации и не соответствует требованию правовой определённости, поскольку не содержит конкретных действий, которые не охватывались бы диспозицией статьи 20.6.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.

    Решением Московского городского суда от 3 июня 2020 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

    В апелляционной жалобе представитель административных истцов Шендеровича Д.И., Обухова А.В. – Исаков В.М. просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить административные исковые требования в полном объёме.

    В обоснование доводов указывает, что оспариваемые положения частей 2-4 статьи 3.18.1 Закона города Москвы об административных правонарушениях» не содержат указания на нарушение каких-либо конкретных требований, установленных нормативными правовыми актами органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления, в связи с чем отграничить состав указанного правонарушения от состава правонарушения, предусмотренного статьёй 20.6.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации не представляется возможным, что не исключает двойной ответственности за одно правонарушение. Кроме того, оспариваемой нормой нарушены принципы равенства перед законом и судом и единства судебной практики, поскольку граждане привлекаются к ответственности в разном порядке в зависимости от места жительства.

    Полагает необоснованным отсутствие определения термина «самоизоляция» и перечня конкретных действий, которые граждане обязаны совершать или не совершать во исполнение режима самоизоляции, поскольку нормы, устанавливающие ответственность, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, должны быть формально определёнными, чёткими и не допускающими расширительного толкования.

    Участвующим в деле прокурором Оглио Е.Ф., представителем административного ответчика Мэра города Москвы Косимовой О.В., представителем административного ответчика Московской городской Думы Голочереповой Е.В. принесены возражения на апелляционную жалобу.

    Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие административного истца Обухова А.В., представителя административного ответчика Московской городской Думы.

    Проверив материалы административного дела в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, выслушав лиц, участвующих в деле, их представителей, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

    Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

    По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

    В соответствии с частью 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из поименованного кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

    Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено также пунктом 1 части 1                  статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

    Аналогичные положения содержатся в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

    Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушения норм и правил, предусмотренных федеральным законодательством, отнесены к ведению Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.

    Учитывая приведённые номы, а также, руководствуясь положениями статьями 12, 33, 36 Закона города Москвы «Устав города Москвы» от 28 июня 1995 года, частью 1 статьи 1, статьёй 21 Закона города Москвы от 14 декабря 2001 года № 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы», суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что Закон города Москвы № 45 и Закон города Москвы от 1 апреля 2020 года № 6 принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к форме издаваемых нормативных правовых актов, правил введения в действие и опубликования.

    Проверяя законность оспариваемого нормативного правового акта, суд пришёл к выводу о его соответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. С выводами суда первой инстанции судебная коллегия соглашается.

    Частью 2 статьи 3.18.1 Закона города Москвы № 45 установлена ответственность за невыполнение гражданами требований нормативных правовых актов города Москвы, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности на территории города Москвы, в том числе необеспечение режима самоизоляции, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния или не влекут административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

    Частью 3 названной нормы предусмотрена ответственность за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частями 1 и 2 настоящей статьи.

    Частью 4 этой же нормы установлена ответственность за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 настоящей статьи, с использованием транспортного средства.

    В силу положений статьи 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Федеральный закон № 68-ФЗ) граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

    Виновные в невыполнении или недобросовестном выполнении законодательства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, создании условий и предпосылок к возникновению чрезвычайных ситуаций, непринятии мер по защите жизни и сохранению здоровья людей и других противоправных действиях должностные лица и граждане Российской Федерации несут дисциплинарную, административную, гражданско-правовую и уголовную ответственность, а организации - административную и гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (статья 28 Федерального закона № 68-ФЗ).

    Таким образом, принятие субъектом Российской Федерации законов, устанавливающих административную ответственность за нарушение законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, прямо предусмотрено названной нормой.

    В связи с угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), в соответствии с подпунктом «б» пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ (согласно которому органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации функционируют в режиме повышенной готовности) был принят Указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 года № 12-УМ «О введении режима повышенной готовности».

    11 марта 2020 года был принят Указ Мэра Москвы от 11 апреля 2020 года «Об утверждении цифровых пропусков для передвижения по территории города Москва в период действия режима повышенной готовности в городе Москве».

    1 апреля Закон города Москвы № 45 был дополнен статьёй 3.18.1, устанавливающей ответственность за нарушение требований данных нормативных правовых актов города Москвы.

    Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, поручено обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в первую очередь: определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее - соответствующая территория), в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации; приостановить (ограничить) деятельность находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей с учетом положений пунктов 4 и 5 настоящего Указа; установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки.

    Федеральным законом от 1 апреля 2020 года № 99-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» Кодекс был дополнен статьёй 20.6.1, в соответствии с частью 1 которой предусмотрена ответственность за невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 6.3 настоящего Кодекса.

    Такие правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации содержатся в постановлении Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 417 «Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации».

    Оспариваемыми нормами предусмотрена ответственность за невыполнение требований нормативных правовых актов города Москвы, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности на территории города Москвы, в том числе необеспечение режима самоизоляции, но лишь в том случае, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния или не влекут административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

    Таким образом, суждение административных истцов об идентичности составов и о дублировании законодательством города Москвы состава правонарушения, предусмотренного статьёй 20.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является несостоятельным.

    На наличие полномочий субъектов Российской Федерации, существовавших до принятия Федерального закона от 1 апреля 2020 года № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельны законодательные Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», так и о полномочиях по утверждению правил, введённых данным Федеральным законом указано в Обзоре по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) № 1, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 21 апреля 2020 года.

    Так, в абзаце 6 пункта 17 Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а.2» пункта «а» статьи 10 названного федерального закона, могут предусматривать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (подпункт «б» пункта 6 статьи 4.1, пункты «а», «у», «ф» части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ).

    С учётом приведённых норм, предусматривающих полномочия субъекта федерации на принятие законов, устанавливающих административную ответственность за нарушение требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, устанавливаемых исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в конкретном субъекте Российской Федерации, суждение административных истцов о нарушении оспариваемыми положениями принципа равенства, является несостоятельным.

    Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от                           25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» обратил внимание на необходимость при проверке содержания оспариваемого акта или его части выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (абзац первый пункта 35).

    Доводы административных истцов о неопределённости понятия «самоизоляция» ввиду его законодательного закрепления, отклоняются судебной коллегией, поскольку указание на то, какие действия не подлежат совершению в случае самоизоляции содержатся в пункте 9.2. Указа Мэра города Москвы от 5 марта 202 года № 12-УМ.

    Выводы, содержащиеся в определениях Верховного Суда Российской Федерации по другим делам, вопреки доводам апелляционной жалобы, не могут быть приняты во внимание ввиду того, что они относятся к иным сферам правового регулирования.

    При таких обстоятельствах оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.

    Руководствуясь статьями 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

    определила:

    решение Московского городского суда от 3 июня 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административных истцов Шендеровича <данные изъяты>, Обухова <данные изъяты> – без удовлетворения.

    Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

    Председательствующий

    Судьи