Решение по делу № 33а-1151/2020 от 10.01.2020

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

№ 33а-1151/2020

по делу № 2а-3950/2019

10 февраля 2020 года     г. Уфа

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан в составе:

председательствующего          Нурисламова Ф.Т.

судей     Портновой Л.В.

Якуповой Н.Н.

при секретаре Рахматуллине И.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Администрации городского округа г.Уфа Республики Башкортостан, по апелляционному представлению Башкирской природоохранной межрайонной прокуратуры на решение Ленинского районного суда г.Уфы Республики Башкортостан от 08 ноября 2019 года, которым постановлено:

Административное исковое заявление Администрации ГО г.Уфа РБ, Камалтдиновой Альбины Ахняфовны к Башкирской природоохранной межрайонной прокуратуре о признании незаконным и подлежащим отмене представление № 3-3-2019 от 03.09.2019 года, удовлетворить частично.

Отменить представление Башкирской природоохранной межрайонной прокуратуры об устранении нарушений природоохранного законодательства и законодательства о контрактной системе в части обязании рассмотреть вопрос о соответствии занимаемой должности директора МБУ «Служба сноса расселения» ГО г. Уфа РБ Камалтдиновой А.А., а также о привлечении к дисциплинарной ответственности вышеуказанных виновных должностных лиц Учреждения, по вине которых допущены нарушения.

В удовлетворении остальной части административного иска отказать.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Республики Башкортостан Портновой Л.В., судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Администрация городского округа адрес Республики Башкортостан обратилась в суд с административным исковым заявлением к Башкирской природоохранной межрайонной прокуратуре о признании незаконным и подлежащим отмене представление №... от 03.09.2019 года.

Камалтдинова А.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением к Башкирской природоохранной межрайонной прокуратуре о признании незаконным и подлежащим отмене представление № №... от 03.09.2019 года.

Определениями судьи от 04.10.2019 указанные административные исковые заявления приняты к производству.

Определением суда от 23.10.2019 года указанные административные дела объединены в одно производство.

Определением суда в качестве соответчика привлечена прокуратура Республики Башкортостан.

В обоснования иска указано, что 04.09.2019 года по результатам проверки МБУ «Служба сноса и расселения» (далее - учреждение) в Администрацию городского округа город Уфа Республики Башкортостан поступило представление Башкирской природоохранной межрайонной прокуратуры (далее также — прокуратура, административный ответчик) от 03.09.2019 года №... об устранении нарушений природоохранного законодательства и законодательства о контрактной системе, в котором указано на ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей директором учреждения, заместителем директора Сулеймановым А.В., Ивановым Б.В., начальником отдела Киреевым Р.Ф., ведущими инженерами Грицаенко Д.В., Бакировой А.Ф. и отсутствие должного контроля за деятельностью учреждения со стороны курирующего заместителя Администрации ГО адрес РБ.

По результатам проведенного электронного аукциона в соответствии с Федеральным законом от дата № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» дата был заключен контракт на выполнение работ по сносу аварийных домов на территории городского округа адрес Республики Башкортостан (адрес).

Предметом контракта является выполнение работ по сносу аварийных домов на территории городского округа адрес Республики Башкортостан (адрес).

Между МБУ «Служба сноса и расселения» и ООО «Инвестстрой» был заключен муниципальный контракт.

Согласно п. 3.3.7. контракта обязанностью Подрядчика (ООО «Инвестстрой») в ходе выполнения работ является организация вывоза мусора на специализированный полигон ТКО. Подрядчик организовывает утилизацию строительного мусора (отходов) в соответствии с Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

В силу п. 3.1.4. контракта обязанностью Заказчика является осуществление технического надзора за выполнением работ, что подразумевает контроль за соблюдением проектных решений, сроков строительства и требований нормативных документов (п. 6.2. Постановления Государственного строительного комитета СССР от 02.02.1988 г. № 16). Данный пункт исполнен Учреждением в полном объеме.

В данном случае технический надзор представляет собой недопущение отклонений от проектно-сметной документации.

Кроме того, вина исполнителя по муниципальному контракту
(ООО «Инвестстрой») доказывается тем, что в отношении ООО «Инвестрой» вынесено постановление о назначении административного наказания по ст. 8.2 КоАП РФ и назначено наказание в виде штрафа.

Таким образом, компетентным органом — Министерством природопользования и экологии Республики Башкортостан, определен субъект административного правонарушения и установлено лицо, виновное в несоблюдении требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления.

Следовательно, именно ООО «Инвестстрой» обязано устранить правовые последствия нарушения.

Между тем, в представлении указано, что Администрации необходимо принять меры по очистке территории гаражного кооператива «Затон- Северный».

Административные истцы просили признать незаконным представление Башкирской природоохранной межрайонной прокуратуры от 03.09.2019 года №....

Отменить представление Башкирской природоохранной межрайонной прокуратуры от 03.09.2019 года №....

Судом постановлено вышеуказанное решение.

В апелляционном представлении прокурор Башкирской природоохранной межрайонной прокуратуры просит решение Ленинского районного суда г.Уфы Республики Башкортостан от дата по административному исковому заявлению Администрации ГО г. Уфа РБ и Камалтдиновой А. А. к прокуратуре Республики Башкортостан и Башкирской природоохранной межрайонной прокуратуре о признании незаконным и подлежащим отмене представления природоохранной прокуратуры
№... от дата (дело №...) в части признания несоответствия действующим нормам федерального законодательства требования прокуратуры о рассмотрении вопроса соответствия занимаемой должности директора МБУ «Служба сноса и расселения» ГО адрес РБ Камалтдиновой А.А., а также о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц Учреждения, по вине которых допущены нарушения, отменить и вынести по делу новое решение, указывая, что пунктом 16 приказа Генерального прокурора РФ от дата №... «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» установлено, что прокурорам в документах прокурорского реагирования следует излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц.

При этом изложенная в представлении формулировка не имеет императивного характера и не обязывает принять меры дисциплинарного характера к виновным лицам, а лишь указывает на необходимость рассмотрения данного вопроса.

В апелляционной жалобе представитель Администрации городского округа г.Уфа Республики Башкортостан Экономов Е.О. просит удовлетворить требования административного истца в полном объеме, указывая, что работы по сносу зданий выполнены в полном объеме. По результатам выезда было установлено, что земельные участки освобождены от капитальных строений. Оснований полагать, что подрядчиком не исполнен предмет договора, не имелось.

В соответствии с разделом 2 контракта были определены цена и условия оплаты. Пункт 2.1 контракта гласит, что цена контракта указана с учетом уплаты налогов и других обязательных платежей, всех затрат и расходов, связанных с надлежащим исполнением контракта.

Приемка работ Заказчиком осуществлялась согласно п. 4.2 контракта путем их осмотра на месте выполнения работ, в ходе которой было установлено исполнение подрядчиком предмета контракта, а именно - снос объекта капитального строительства, что свидетельствовало о надлежащем исполнении контракта. Снос объектов капитального строительства так же подтверждается актами обследования кадастрового инженера о полном отсутствии объекта капитального строительства.

Перечень документов, представляемых подрядчиком заказчику, является исчерпывающим и предусмотрен контрактом. Представление иных документов не предусмотрено контрактом.

Согласно письму Министерства экономического развития Российской Федерации от дата № адрес заказчик не вправе включать в контракт условие о представлении поставщиком (подрядчиком, исполнителем) финансового отчета о понесенных расходах и подтверждающих эти затраты копий первичных бухгалтерских документов.

В соответствии с пунктом 4.6 контракта при мотивированном отказе заказчика от подписания акта приемки-сдачи работ оформляется ведомость недоделок и замечаний с указанием сроков их устранения.

Между тем, основания для непринятия работ отсутствовали, а заказчик не был наделен полномочиями истребовать иные документы, не предусмотренные контрактом.

При этом пункт 3.3.7 контракта определяет, что подрядчик в ходе выполнения работ обязан организовать вывоз мусора на специализированный полигон ТКО. Подрядчик организовывает утилизацию строительного мусора (отходов) в соответствии с Федеральным законом от 24.06.1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Кроме того, апеллянт указал, что в деле отсутствуют доказательства надлежащего вручения результатов проверки юридическому лицу – МБУ «Служба сноса и расселения», тогда как пункт 16 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года № 195 обязывает прокурора формулировать в документах прокурорского реагирования правовую сущность выявленных нарушений законов с указанием на их негативные последствия, причины и условия, которые им способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц, а также принимать участие в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования.

Тем самым предполагается, что результат прокурорской проверки, связанный с выявлением в деятельности организации нарушений законов, подлежит оформлению в виде того или иного акта прокурорского реагирования и доведению до сведении проверяемой организации, что согласуется с пунктом 4 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", гарантирующим ознакомление гражданина с материалами проверок, непосредственно затрагивающими его права и свободы.

Отсутствие в Федеральном законе от 26.12.2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» прямого указании ни необходимость оформления в виде отдельного акта результатов прокурорской проверки, не выявившей нарушений законов, не освобождает прокурора от необходимости принятии по ее итогам соответствующего решения с доведением его до сведения проверяемой некоммерческой организации, поскольку без принятия такого решения прокурорская проверка в формально-юридическом смысле не могла бы считаться завершенной, что позволяло бы прокурору - вопреки целям осуществления прокурорского надзора - использовать предоставленные ему властные полномочия в отношении некоммерческой организации неопределенно длительный срок.

Апеллянт также указал, что поскольку проверка проведена не в полном соответствии с законом, нет оснований ссылаться на проведенную проверку.

При этом, оспариваемое представление вынесено исключительно по результатам проведенной проверки.

Следовательно, и представление, основанное на результатах такой проверки, не может быть признано законным.Принимая во внимание, что лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела, судебная коллегия находит возможным рассмотреть дело в порядке, предусмотренном статьями 150, 272 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, выслушав представителя Администрации ГО г.Уфа РБ Экономова Е.О., поддержавшего доводы своей жалобы, башкирского природоохранного прокурора РБ Шайхутдинова Р.А., прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в административном процессе Прокуратуры РБ Муратову Е.М., возражавших против доводов апелляционной жалобы Администрации ГО г.Уфы РБ, полагавших отсутствие оснований для возврата дела на рассмотрение в суд первой инстанции, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу ч. 2 ст. 227 КАС РФ суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Судом первой инстанции установлено, что помощником Башкирского природоохранного межрайонного прокурора Буйдаковым У.М. проведена проверка соблюдения МБУ «Служба сноса и расселения» ГО адрес РБ требований законодательства об отходах производства и потребления, в ходе которой установлено, что МБУ «Служба сноса и расселения» ГО адрес РБ по контракту №... от дата по сносу аварийных домов № адрес приняло у ООО «Инвестстрой» работы по сносу аварийных домов и оплатило выполненные работы, несмотря на то, что подрядчиком не был исполнен к моменту принятия и оплаты работы п. 3.3.7 контракта, а именно не организован вывоз строительного мусора, образованного в результате разбора зданий на полигон ТКО.

Так ООО Инвестстрой», на земельном участке, с кадастровым номером №... на территории адрес организовано несанкционированное размещение отходов от разборки зданий и сооружений адрес, что является нарушением ст. 51 Федерального закона № 7-ФЗ от дата «Об охране окружающей среды», ст. 12 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

В силу пункта 1.1 контракта предметом контракта является выполнение работ по сносу аварийных домов, расположенных по адресу Уфа,
адрес.

Пунктом 3.3.7 контракта установлено, что именно подрядчик обязан в ходе выполнения работ организовать вывоз мусора на специализированный полигон ТКО.

Таким образом, стороны по контракту пришли к согласию, что обязанность по соблюдению законодательства об отходах производства и потребления в силу действующего законодательства и заключенного контракта лежит непосредственно на исполнителе контракта.

Виновные действия ООО «Инвестрой» в части не исполнения контракта в полном объеме подтверждаются материалами дела об административном правонарушении.

Учитывая вышеизложенное, суд пришел к мнению, что оспариваемое представление в пунктах 1 и 3 законно и обоснованно.

Кроме того, пункт 3 представления, обязывающий Администрацию принять меры по очистке территории гаражного кооператива «Затон-Северный», является законным, поскольку вне зависимости от природы происхождения отходов, обязанность по принятию мер по очистке городских земель относится к компетенции Администрации. Следовательно, Администрация обязана принять меры по ликвидации отходов.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к выводу, что прокурор правомерно прореагировал на выявленные нарушения закона путем направления в адрес Администрации городского округа адрес Республики Башкортостан представления об устранении нарушений и недопущении аналогичных нарушений впредь. Однако императивное требование представления (п.2) о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях закона, рассмотрения вопроса о соответствии занимаемой должности, противоречит Закону «О прокуратуре Российской Федерации», Трудовому кодексу Российской Федерации, поскольку вопрос о привлечении работника к указанному виду ответственности, находится в исключительной компетенции работодателя
(ст. 192 ТК РФ).

Судебная коллегия считает решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии с положениями п. 3 ст. 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в случае, если судом был разрешен вопрос о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Основанием для отмены решения суда первой инстанции в любом случае является принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле (п. 4 ч. 1 ст. 310 КАС РФ).

В представлении Башкирской природоохранной межрайонной прокуратуры №... от дата об устранении нарушений природоохранного законодательства и законодательства о контрактной системе указано на то, что в результате игнорирования должностными лицами МБУ «Служба сноса и расселения» ГО адрес РБ требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», отсутствия с их стороны контроля за реальным выполнением подрядчиками условий контрактов, отходы от сноса зданий беспорядочно размещаются на территории г. Уфы и Уфимского района РБ. В результате образуются несанкционированные свалки, которые в дальнейшем ликвидируются за счёт дополнительного расходования бюджетных средств силами районных администраций.

Указанное стало возможным вследствие ненадлежащего исполнения своих должностных обязанностей директором Учреждения
Камалтдиной А.А., заместителями директора Сулеймановым А.В.,
Ивановым Б.В., начальником отдела Киреевым Р.Ф., ведущими инженерами Грицаенко Д.В., Бакировой А.Ф., и отсутствия должного контроля за деятельностью Учреждения со стороны курирующего заместителя Администрации ГО адрес РБ.

Вместе с тем указанные должностные лица к участию в деле не привлечены.

К лицам, участвующим в деле, согласно статье 37 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации относятся: стороны; заинтересованные лица; прокурор; органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц.

Под заинтересованным лицом согласно статье 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод на основе состязательности и равноправия сторон, а также в соответствии с принципами независимости судей и подчинения их только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (статья 46, часть 1; статья 120, часть 1; статья 123, часть 3).

Непривлечение к участию в деле указанных в представлении должностных лиц лишило их возможности участвовать в судебном заседании и представлять возражения и доказательства по доводам административного искового заявления и таким образом повлекло нарушение их конституционного права на судебную защиту на основе соблюдения принципов состязательности и равноправия сторон в административном судопроизводстве, а также права на справедливый суд.

Допущенные нарушения норм процессуального права являются существенными, в связи с чем, судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Учитывая, что суд апелляционной инстанции не вправе предрешать существо решения, которое должно быть принято районным судом, доводы апелляционной жалобы не подлежат оценке.

При новом рассмотрении дела суду следует устранить допущенные нарушения процессуального законодательства, привлечь к участию в деле лиц, чьи права и интересы могут быть затронуты решением по делу, проверить доводы сторон спора, и, дав оценку представленным по делу доказательствам, принять по делу законное и обоснованное решение.

Руководствуясь ст. ст. 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

решение Ленинского районного суда г.Уфы Республики Башкортостан от 08 ноября 2019 года отменить.

Административное дело по административному исковому заявлению Администрации ГО адрес РБ, Камалтдиновой А. А. к Башкирской природоохранной межрайонной прокуратуре о признании незаконным и подлежащим отмене представление №... от 03.09.2019 года направить в Ленинский районный суд г.Уфы Республики Башкортостан на новое рассмотрение.

Председательствующий                  Нурисламов Ф.Т.

Судьи                               Портнова Л.В.

Якупова Н.Н.

Справка: судья Гималетдинов А.М.