Решение по делу № 3а-71/2022 (3а-379/2021;) от 20.12.2021

КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Дело № 3а-71/2022 (3а-379/2021)

УИД 39ОS0000-01-2021-000469-22

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

17 февраля 2022 года                                                                        г.Калининград

Калининградский областной суд в составе:

председательствующего судьи – Струковой А.А.

с участием прокурора – Маркеловой Г.И.

при секретаре – Козловой Ю.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Рейха Александра Александровича к Правительству Калининградской области об оспаривании генерального плана муниципального образования «Гурьевский городской округ» (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами №, № к производственной функциональной зоне,

У С Т А Н О В И Л:

Рейх А.А. обратился в суд с указанным административным иском к Правительству Калининградской области, ссылаясь на то, что он является собственником земельных участков с кадастровыми номерами №, №, расположенных <адрес>, категория – земли населенных пунктов, разрешенное использование – для сельскохозяйственного производства.

Данные земельные участки согласно генеральному плану муниципального образования «Гурьевский городской округ» (в редакции решения Гурьевского окружного совета депутатов от 24 января 2019 года № 190, действовавшего на момент возникновения у Рейха А.А. права собственности) были отнесены к жилой функциональной зоне.

Постановлением Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361 «О внесении изменений в генеральный план Гурьевского городского округа» территория названных земельных участков отнесена к производственной функциональной зоне.

Такое изменение функционального зонирования рассматриваемой территории, по утверждению административного истца, нарушает его права ввиду отсутствия возможности использования рассматриваемых земельных участков в соответствии с функциональным зонированием территории, установленным генеральным планом от 24 января 2019 года, то есть для целей жилищного строительства.

Также в первоначальном административном исковом заявлении указывал на нарушение его прав в части налогообложения с учетом необходимости уплаты земельного налога за земельные участки, отнесенные к производственной функциональной зоне, по повышенной ставке по отношению к ставке земельного налога за земельные участки для сельскохозяйственного производства.

Утверждает, что процедура внесения изменений в генеральный план муниципального образования нарушена, поскольку Рейх А.А., являясь правообладателем земельных участков, не обращался в уполномоченные органы за изменением функционального зонирования с жилой на производственную функциональную зону и, кроме того, на общественные обсуждения был вынесен проект в иной редакции, не соответствующей содержанию постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361, вследствие чего Рейх А.А. был лишен возможности ознакомиться с проектным решением и внести свои предложения и замечания.

С учетом изложенного административный истец, уточнив требования, просил признать не действующим и не подлежащим применению со дня его принятия постановление Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361 в части внесения изменений в карту функциональных зон с отнесением земельных участков с кадастровыми номерами №, № к производственной функциональной зоне.

В судебном заседании представитель Рейха А.А. – А.Ганбатын заявленные требований поддержал, пояснив, что фактически генеральным планом муниципального образования (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361) нарушено право Рейха А.А. на использование земельных участков в целях жилищного строительства, которое допускалось генеральным планом (в редакции решения совета депутатов от 24 января 2019 года № 190).

Относительно довода о том, что предметом публичных обсуждений явилось проектное решение в иной редакции, указал, что эти утверждения являются предположительными, какими-либо доказательствами того, что карта функциональных зон в составе генерального плана была изменена на стадии принятия постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361, Рейх А.А. не располагает.

Представитель Правительства Калининградской области – Жданова И.Ю., возражая против административного иска, обратила внимание на то, что установленное функциональное зонирование территории (производственная функциональная зона) в полной мере согласуется с видом разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами №, № (для сельскохозяйственного производства).

Ссылаясь на соблюдение установленной процедуры изменения генерального плана муниципального образования, в том числе процедуры общественных обсуждений, представила фрагмент карты функциональных зон в составе проектного решения, который был вынесен на общественные обсуждения и который соответствует карте функциональных зон в редакции постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361.

Письменные возражения Правительства Калининградской области приобщены к материалам дела.

В административном исковом заявлении в качестве заинтересованных лиц указана администрация муниципального образования «Гурьевский городской округ» и ФГБУ «ФКП Росреестра».

Администрация муниципального образования во исполнение определения от 23 декабря 2021 года представила материалы по результатам проведения общественных обсуждений.

Филиал ФГБУ «ФКП Росреестра» по Калининградской области во исполнение определения от 23 декабря 2021 года представил сведения об отсутствии землеустроительных дел в отношении земельных участков с кадастровыми номерами №, №.

Представители муниципального образования «Гурьевский городской округ» и ФГБУ «ФКП Росреестра» в судебное заседание не явились, каких-либо ходатайств, в том числе об отложении судебного заседания, не представили.

На основании части 5 статьи 213 КАС РФ судом определено рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

        Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующему.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона                 от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Муниципальное образование «Гурьевский городской округ» наделено соответствующим статусом Законом Калининградской области от 29 мая 2003 № 229 «Об объединении поселений, входящих в состав Гурьевского муниципального района, и организации местного самоуправления на объединенной территории».

Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ), Федеральным законом от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

1 января 2017 года вступил в силу Закон Калининградской области от 30 ноября 2016 года № 19 «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области», которым полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы, утверждению правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.

Статьей 2 названного Закона предусмотрены переходные положения, согласно которым документы территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, разработка которых была начата до вступления в силу настоящего Закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Постановлением Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361 «О внесении изменений в генеральный план Гурьевского городского округа» генеральный план муниципального образования «Гурьевский городской округ», утвержденный решением Гурьевского окружного совета депутатов от 24 января 2019 года № 190, актуализирован (откорректирован) с учетом схемы территориального планирования Калининградской области и отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации применительно к требованиям, определенным Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также изменениям, внесенным в программы социально-экономического развития Калининградской области.

Проект внесения изменений в генеральный план муниципального образования «Гурьевский городской округ» разработан на основании приказа Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 12 марта 2019 года № 97.

В соответствии со статьями 9, 25 ГрК РФ, приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года № 460 в целях согласования проекта внесения изменений в генеральный план Агентством направлены 27 октября 2020 года в Минэкономразвития России и уполномоченные органы исполнительной власти Калининградской области уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования в ФГИС ТП, карточка согласования проекта 02020302202010233.

Письмом Агентства от 27 октября 2020 года проект был направлен в администрацию муниципального образования «Гурьевский городской округ» для организации и проведения общественных обсуждений.

Общественные обсуждения по проекту назначены постановлением администрации муниципального образования «Гурьевский городской округ» от 18 ноября 2020 года № 3702. Данное постановление официально опубликовано в газете «Наше время» 20 ноября 2020 года № 44 (10776).

Этим постановлением установлено время приема замечаний и предложений по проекту – с 20 ноября 2020 года по 12 января 2021 года, а также определено место размещения демонстрационных материалов по проекту на протяжении всего периода общественных обсуждений (на официальном сайте администрации Гурьевского городского округа, в здании МБУ «Центр культуры и досуга» в г.Гурьевске, в зданиях территориальных управлений Большеисаковского, Добринского, Луговского, Низовского, Новомосковского, Кутузовского и Храбровского районов Гурьевского городского округа).

В период общественных обсуждений поступило 193 обращения по проекту решения о внесении изменений в генеральный план городского округа, каждое из которых включено организатором общественных обсуждений в протокол общественных обсуждений от 12 января 2021 года и заключение по результатам общественных обсуждений от 19 января 2021 года.

Срок проведения общественных обсуждений соответствует положениям части 8.1 статьи 28 ГрК РФ.

Доводы административного истца о возможном размещении в ходе общественных обсуждений карты функциональных зон в иной редакции по отношению к карте функциональных зон в составе генерального плана в редакции постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361 носят предположительный характер и объективно опровергаются соответствующим графическим материалом, размещенным в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (карточка согласования проекта 02020302202010233), которые находятся в открытом доступе и которые применительно к рассматриваемой территории соответствуют фрагменту карты функциональных зон в составе проектного решения, размещенного на официальном сайте организатора общественных обсуждений и представленного в судебное заседание представителем административного ответчика.

Согласно Сводному заключению Минэкономразвития России № 1623-ОТ/Д27и от 25 января 2021 года проект внесения изменений в генеральный план Гурьевского городского округа считается несогласованным при наличии неурегулированных замечаний Рослесхоза от 17 ноября 2020 года № АВ-03-31/22782 о выявленном включении земель лесного фонда площадью 3,8 га в границы населенных пунктов, а также Минприроды России от 1 декабря 2020 года № 02-19-31/32488 относительно выявленного включения земель лесного фонда в границы населенных пунктов и о необходимости отображения береговых полос водных объектов общего пользования, границ зон затопления и подтопления.

Соответствующие замечания по проекту поданы по материалам в отношении территорий, находящихся за пределами земельных участков с кадастровыми номерами №, №.

Во исполнение положений части 9 статьи 25 ГрК РФ в целях урегулирования разногласий приказом Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 2 февраля 2021 года № 29 создана согласительная комиссия.

Согласно протоколу от 11 марта 2021 года заседания согласительной комиссии определено замечания федеральных органов исполнительной власти считать урегулированными, проект внесения изменений в генеральный план рекомендовать представить на утверждение в Правительство Калининградской области.

При этом согласительная комиссия указала, что в рамках рассмотрения доработанных материалов проекта Россельхозом представлено заключение о согласовании от 1 марта 2021 года № АВ-03-27/3698, замечания Минприроды России в части отображения береговых полос устранены, замечания Минэкономразвития России, относящиеся к отображению пространственных данных, устранены.

Постановление Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361 о внесении изменений в генеральный план муниципального образования «Гурьевский городской округ» подписано Губернатором Калининградской области, который исполняет полномочия председателя Правительства Калининградской области, и опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации 23 июня 2021 года.

В соответствии с пунктом 2 постановления оно вступило в силу по истечении 10 дней со дня официального опубликования.

Таким образом, постановление от 18 июня 2021 года № 361 принято Правительством Калининградской области в пределах его полномочий, с соблюдением установленной процедуры общественных обсуждений, согласования, принятия и введения в действие решения о внесении изменений в документ территориального планирования.

Решение о внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования «Гурьевский городской округ» в целях их приведения в соответствие с актуализированным генеральным планом до настоящего времени не принято.

Проверив в соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 213 КАС РФ доводы административного истца о неправомерном изменении функционального зонирования рассматриваемой территории, суд приходит к следующему.

На основании части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно пунктам 1, 3, 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит положение о территориальном планировании; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

При этом положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя, помимо прочего, параметры функциональных зон (пункт 2 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а на указанных в пунктах 2 - 4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются, в частности, границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон (пункты 2, 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ).

Из содержания статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 22 апреля 2014 г. № 12-П, преобразование отношений в той или иной сфере жизнедеятельности, не может осуществляться вопреки нашедшему отражение в статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации общему (основному) принципу действия закона во времени, который, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, имеет целью обеспечение правовой определенности и стабильности законодательного регулирования в России как правовом государстве (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

По настоящему делу установлено, что изменение генеральным планом муниципального образования «Гурьевский городской округ» (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361) функционального зонирования рассматриваемой территории с «жилой зоны» на «производственную функциональную зону» является обоснованным градостроительным решением, учитывающим складывающееся землепользование на данной территории, и не противоречит принципу соблюдения баланса частных и публичных интересов.

Так, до наделения Законом Калининградской области от 29 мая 2013 года № 229 муниципального образования статусом городского округа соответствующее муниципальное образования было наделено ранее действовавшим Законом Калининградской области от 30 июня 2008 года № 254 «Об организации местного самоуправления на территории муниципального образования «Гурьевский городской округ» статусом муниципального района, в состав которого, помимо прочих семи поселений, было включено муниципального образование «Добринское сельское поселение».

В границах муниципального образования «Добринское сельское поселение», входившего в тот период времени в состав Гурьевского муниципального района, находился земельный участок с кадастровым номером № площадью 63 700 кв.м, расположенный <адрес>, поставленный на кадастровый учет 21 марта 2007 года и отнесенный к землям сельскохозяйственного назначения с установлением разрешенного использования – для сельскохозяйственного производства.

Генеральным планом муниципального образования «Добринское сельское поселение», утвержденным решением совета депутатов от 29 декабря 2012 года № 146, земельный участок с кадастровым номером № был отнесен к землям запаса, при этом частично земельный участок расположен в границах месторождения полезных ископаемых (торф).

После наделения Законом Калининградской области от 29 мая 2013 года № 229 Гурьевского муниципального района статусом городского округа решением Гурьевского окружного совета депутатов от 24 января 2019 года № 190 утвержден генеральный план муниципального образования «Гурьевский городской округ».

В силу пункта 2 статьи 103 ЗК РФ использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию, за исключением случаев, если земли запаса включены в границы охотничьих угодий, случаев выполнения работ, связанных с пользованием недрами на таких землях, и иных предусмотренных федеральными законами случаев.

В материалах по обоснованию генерального плана (в редакции от 24 января 2019 года) земельный участок с кадастровым номером № указан в перечне участков, подлежащих включению в границы населенных пунктов для строительства жилых домов (с объектами инфраструктуры и соцкультбыта).

Одновременно на карте функциональных зон в составе генерального плана (в редакции от 24 января 2019 года) земельный участок с кадастровым номером № отнесен к функциональной зоне «жилая».

Согласно выпискам из Единого государственного реестра недвижимости 28 декабря 2020 года земельный участок с кадастровым номером № снят с кадастрового учета ввиду его раздела с образованием земельных участков с кадастровым номером № площадью 10 000 кв.м и с кадастровым номером № площадью 53 700 кв.м.

Образованные земельные участки поставлены на кадастровый учет 28 декабря 2020 года с указанием категории – земли населенных пунктов (с учетом включения в границы населенных пунктов генеральным планом в редакции от 24 января 2019 года), разрешенное использование – для сельскохозяйственного производства (с учетом разрешенного использования исходного земельного участка с кадастровым номером №).

28 декабря 2020 года зарегистрировано право собственности Рейха А.А. на земельные участки с кадастровыми номерами №, №.

Сохранение рассматриваемой территории в границах населенных пунктов обусловлено, как указано в материалах по обоснованию генерального плана, необходимостью развития населенных пунктов.

При этом действительно в отличие от функционального зонирования, установленного генеральным планом (в редакции от 24 января 2019 года) в отношении исходного земельного участка с кадастровым номером № с его отнесением к функциональной зоне «жилая», предназначенной для строительства жилых домов с объектами инфраструктуры, образованные в ходе публичных обсуждений проекта внесения изменений в такой генеральный план земельные участки с кадастровыми номерами №, №, категория – земли населенных пунктов, разрешенное использование – для сельскохозяйственного производства, отнесены генеральным планом (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361) к производственной функциональной зоне.

Такое решение объективно обусловлено тем обстоятельством, что в отношении названных земельных участков не устанавливалось когда-либо разрешенное использование, связанное с жилищным строительством.

Отнесение рассматриваемой территории к производственной функциональной зоне согласуется с установленным видом разрешенного использования – для сельскохозяйственного производства – и никоим образом не препятствует дальнейшему использованию данных участков в соответствии с их разрешенным использованием при том, что согласно положению о территориальном планировании в составе генерального плана функциональная производственная зона предназначена преимущественно для размещения производственных предприятий, коммунальных предприятий, в том числе сооружений для хранения транспорта, складов, сопутствующей инженерной и транспортной инфраструктуры, а также коммерческих объектов, объектов общественно-делового назначения, допускаемых к размещению в промышленных и коммунальных зонах.

В соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Росреестра России от 10 ноября 2020 года № П/0412, вид разрешенного использования «Сельскохозяйственное использование» допускает, помимо прочих видов использования, размещение зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, размещение зданий, сооружений, используемых для производства, хранения, первичной и глубокой переработки сельскохозяйственной продукции.

Пункт 133.1 Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 9 января 2018 года № 10, содержит перечень объектов в классе "Функциональные зоны" и предусматривает, наряду с иными функциональными зонами, производственную зону, не устанавливая при этом разграничения по видам производства на промышленное и сельскохозяйственное.

С учетом изложенного отнесение земельных участков с кадастровыми номерами №, № для сельскохозяйственного производства, к производственной функциональной зоне не нарушает прав и законных интересов административного истца по использованию тех земельных участков, которые с момента образования исходного земельного участка и до настоящего времени предназначены для сельскохозяйственного производства.

Кроме того, суд полагает, что в оспариваемой части генеральный план муниципального образования отвечает закрепленной в материалах по его обоснованию (том 1) цели оптимизации функционального использования территорий, а также направлен на достижение указанных в материалах по обоснованию генерального плана (том 1) задач, в том числе задачи по корректировке и определению границ функциональных зон в соответствие с фактическим использованием земельных участков.

Само по себе сформировавшееся у Рейха А.А. волеизъявление, направленное на осуществление строительства многоквартирных жилых домов либо коттеджного поселка на территории площадью свыше 6 га, не свидетельствует о несоответствии закону генерального плана муниципального образования «Гурьевский городской округ» (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года № 361) в оспариваемой части.

Соответствующее намерение может быть реализовано путем приобретения в установленном порядке земельных участков, предназначенных для жилищного строительства.

На основании п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Принимая во внимание фактические обстоятельства дела и исходя из указанных норм федерального законодательства, суд полагает заявленные требования не подлежащими удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении административного иска Рейха Александра Александровича – отказать.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.

Решение в окончательной форме изготовлено 28 февраля 2022 года.

Судья Калининградского

областного суда                                                                               А.А. Струкова