Решение по делу № 2а-416/2018 от 22.01.2018

Дело №2а-416/2018                

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Орел                          16 апреля 2018 года

Советский районный суд г. Орла в составе:

председательствующего судьи Лигус О.В.

при секретаре Пичуриной Э.А.,

с участием административного истца Цепилова Ю.В., его представителя Лунина Е.В.,

представителя административного ответчика администрации г.Орла Кудряшова С.Л.,

представителя заинтересованного лица Управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области Месилиной А.В.,

старшего помощника прокурора Советского района г.Орла Федорищева Ф.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в здании суда административное дело по административному исковому заявлению Цепилова Юрия Владимировича к администрации г.Орла о признании недействующим нормативного правового акта в части,

У С Т А Н О В И Л :

    Цепилов Ю.В. обратился в Советский районный суд г. Орла с административным исковым заявлением к администрации г.Орла о признании недействующим нормативного правового акта в части.

В обоснование указал, что ему на праве собственности принадлежит земельный участок расположенный по адресу <...> №***м. Постановлением администрации <...> от ДД.ММ.ГГ утвержден проект планировки территории, ограниченной <...>, <...> и полосой отчуждения железной дороги. Согласно указанному проекту планировки территории, на принадлежащем ему земельном участке предполагается размещение многоквартирного жилого дома. Данное обстоятельство препятствует ему в выдаче разрешения на строительство жилого дома на принадлежащем ему земельном участке. В связи с чем просит суд признать недействующим проект планировки территории, ограниченной <...> и полосой отчуждения железной дороги утвержденный Постановлением администрации г.Орла от ДД.ММ.ГГ №***, в отношении земельного участка расположенного по адресу <...>.

В ходе рассмотрения настоящего дела административный истец исковые требования уточнил просит суд признать недействующим проект планировки территории, ограниченной <...> и полосой отчуждения железной дороги утвержденный Постановлением администрации г.Орла от ДД.ММ.ГГ №***, в отношении земельного участка расположенного по адресу <...> с момента его принятия.

В ходе рассмотрения дела в качестве заинтересованных лиц привлечены Управление градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области и муниципальное казенное учреждение «Управление коммунальным хозяйством г.Орла».

В судебном заседании административный истец и его представитель заявленные требования поддержали.

Представитель административного ответчика администрации г.Орла возражал против удовлетворения требований, полагая, что со стороны администрации г.Орла не допущено нарушений прав Цепилова Ю.В., а оспариваемое постановление вынесено в пределах полномочий и с соблюдением установленного порядка.

Представитель заинтересованного лица Управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области возражала против удовлетворения требований.

Остальные участники процесса, извещенные надлежащим образом, в судебное заседание не явились.

Суд выслушав лиц участвующих в деле, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

В соответствии со ст. 17 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, (далее по тексту КАС РФ) суды общей юрисдикции рассматривают и    разрешают административные дела, связанные с защитой нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан, а также другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, в том числе указанные в ст. 218 КАС РФ дела по заявлениям об    оспаривании действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, которыми нарушены права, свободы и законные    интересы граждан.

В силу ч. 1 ст.218 КАС РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Генеральный план поселения является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ). При этом территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (статья 1 ГрК РФ).

Частью 1 статьи 9 ГрК РФ определено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Исходя из названных положений, действующее градостроительное законодательство не содержит требований, обязывающих органы власти местного самоуправления определять функциональные зоны в плане застройки территорий исключительно в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие в будущем.

Реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (статья 26 ГрК РФ).

В силу части 1 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (статья 1 ГрК РФ). При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (часть 5 статьи 41 ГрК РФ).

Согласно статье 42 ГрК РФ подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. Красные линии являются обязательным элементом градостроительной документации и отображаются на чертеже основной части проекта планировки территории.

В соответствии с частью 5 статьи 45 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых постановления и распоряжений) органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 ГрК РФ), генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки.

Из приведенных норм следует, что положения градостроительного законодательства не ставят возможность непосредственной разработки документации по планировке территории, в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки в границах территории, на которую разрабатывается проект планировки, и не содержат требований учитывать фактическое использование земельных участков при разработке и утверждении проектов планировки территории.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (определения от 6 ноября 2003 г. N 387-О, от 15 июля 2010 г. N 931-О-О и от 25 февраля 2016 г. N 242-О).

Судом установлено, что Цепилову Ю.В. на праве собственности принадлежит земельный участок расположенный по адресу <...> площадью №***.

Указанный участок принадлежит Цепилову Ю.В. на основании договора купли-продажи от ДД.ММ.ГГ.

ДД.ММ.ГГ принято постановление администрации г. Орла №*** «Об утверждении проекта планировки территории, <...>, <...> и полосой отчуждения железной дороги».

Из содержания частей 1 и 2 статьи 46 ГрК РФ следует, что решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления поселения или органом местного самоуправления городского округа и подлежит опубликованию в установленном порядке.

В части 3 статьи 46 ГрК РФ предусмотрено право физических или юридических лиц со дня опубликования такого решения представить в соответствующий орган свои предложения о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории.

В силу предписаний части 5 статьи 46 ГрК РФ проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях с соблюдением условий, перечисленных в частях 6-11 названной статьи.

В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории проводятся с участием граждан, проживающих на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта ее планировки и проекта ее межевания, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории, лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией таких проектов (часть 7 статьи 46 ГрК РФ).

ДД.ММ.ГГ постановлением главы муниципального образования — мэром города Орла назначены публичные слушания по проекту планировки территории на ДД.ММ.ГГ.

Постановление опубликовано в газете «Город Орел» от ДД.ММ.ГГ.

Публичные слушания по проекту планировки территории состоялись ДД.ММ.ГГ. В публичных слушаниях приняло участие №*** человека, что подтверждается заключением о результатах публичных слушаний от ДД.ММ.ГГ, которое также было опубликовано в газете «Город Орел».

Поскольку функциональное и территориальное зонирование отнесено к полномочиям органов местного самоуправления, решение ими вопросов по установлению и изменению функциональных и территориальных зон само по себе не является нарушением прав собственников земельных участков, в отношении которых устанавливается (изменяется) правовой режим, а является лишь необходимым элементом установления содержания и нормативных пределов данного права.

Как указано в п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), правообладатели земельных участков не обладают абсолютной свободой в реализации своего права на использование участка, а лишь вправе выбирать любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий.

Из указанной нормы следует, что собственники земельных участков не вправе самостоятельно устанавливать разрешенное использование земельных участков, а вправе лишь выбирать отдельные виды использования из разрешенных в установленном порядке в рамках зонирования территории. Кроме того, в соответствии с пп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ, собственник земельного участка вправе использовать свой земельный участок не полностью по своему усмотрению, а в соответствии с разрешенным использованием. Соблюдение разрешенного использования является обязанностью правообладателей земельных участков (ст. 42 ЗК РФ).

Данные положения земельного законодательства являются одним из главных основ соблюдения основного принципа деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (пп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Таким образом, полномочия по решению вопросов об установлении (изменении) функциональных и территориальных зон принадлежат органам местного самоуправления и осуществляются ими на основании и в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства применительно ко всей территории муниципального образования (независимо от того, находятся ли земельные участки в частной собственности или нет). Данные полномочия осуществляются для установления правового режима земель и объектов капитального строительства, то есть видов разрешенного использования, предельных параметров, ограничений, которые собственники и иные правообладатели земельных участков самостоятельно устанавливать не вправе, а вправе лишь выбирать из установленных органами местного самоуправления в соответствии с документами территориального планирования (генеральным планом) и градостроительного зонирования (правилами землепользования и застройки), документацией по планировке территории.

Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы муниципальных образований определяют стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.

В силу требований части 3 статьи 9, части 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1, статьи 34 и 35 ГрК РФ.

В соответствии с Генеральным планом городского округа «город Орел» и Правилами землепользования и застройки городского округа «Город Орел» земельный участок истца находится в зоне Ж-1 - зона застройки многоэтажными жилыми домами, для которой индивидуальные жилые дома является условно-разрешенным видом использования и устанавливается по результатам публичных слушаний.

В целях реализации Генерального плана городского округа «город Орел» разработан проект планировки территории, утвержденный постановлением администрации г. Орла от ДД.ММ.ГГ №***.

Таким образом, земельный участок истца находится в зоне застройки многоэтажными жилыми домами в соответствии с Генеральным планом города, в связи с чем проект планировки территории в оспариваемой части соответствует Генеральному плану города Орла и не противоречит ему.

Положения же статьи 49 ЗК РФ, определяющей основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, не исключают применения мер компенсационного характера, предусмотренных в главе VII.1 ЗК РФ, в том числе возможности изъятия земельных участков для строительства многоквартирных домов.

Как следует из пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, требования об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части подлежат удовлетворению только в том случае, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Учитывая вышеизложенные нормы права и установленные обстоятельства, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований в полном объеме.

На основании вышеизложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, главой 21 КАС РФ, суд

р е ш и л:

     административное исковое заявление Цепилова ФИО9 к администрации г.Орла о признании недействующим нормативного правового акта в части, оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Орловский областной суд в течении одного месяца со дня вынесения мотивированного решения суда которое будет изготовлено в течение пяти дней.

Судья                     О.В.Лигус

Мотивированный текст решения изготовлен 19.04.2018.