ЧЕТВЕРТЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД
ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
дело № 2а-5141/2019
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Краснодар 4 июня 2020 года
Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в составе: председательствующего Малаевой В.Г.,
судей Мальмановой Э.К., Капункина Ю.Б.
рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя товарищества собственников недвижимости «Улица Мира» по доверенности Яковенко ФИО9 на решение Центрального районного суда города Волгограда от 15 августа 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 6 ноября 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению товарищества собственников недвижимости «Улица Мира» к администрации Волгограда, управлению «Жилищная инспекция Волгограда» администрации Волгограда, начальнику управления «Жилищная инспекция Волгограда» администрации Волгограда Богомолову ФИО10 о признании незаконным бездействия при рассмотрении обращения.
Заслушав доклад судьи Малаевой В.Г., Четвертый кассационный суд общей юрисдикции
установил:
ТСН «Улица Мира» обратилось в суд с административным иском в обоснование которого указало, что распоряжениями управления «Жилищная инспекция Волгограда» администрации Волгограда (далее – Управление) от ДД.ММ.ГГГГ №-р и от ДД.ММ.ГГГГ №-р назначено проведение проверок в отношении ТСН «Улица Мира» с целью осуществления муниципального жилищного контроля. По итогам контрольных действий незаконно составлены и направлены мировому судье судебного участка № 117 Волгоградской области акты о невозможности проведения проверки от ДД.ММ.ГГГГ №-р и от ДД.ММ.ГГГГ №-р, протоколы от ДД.ММ.ГГГГ №-р и от ДД.ММ.ГГГГ №-р в отношении ТСН «Улица Мира» о совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 19.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). Административный истец ДД.ММ.ГГГГ обратился к начальнику управления ФИО2 с жалобой на незаконные действия главного специалиста инспекционного отдела ФИО7 в связи с незаконным составлением указанных выше актов и протоколов. Ответ на обращение ТСН «Улица Мира» не получило. Постановлениями и. о. мирового судьи судебного участка № 117 Волгоградской области от ДД.ММ.ГГГГ по делам об административных правонарушениях № и № установлено отсутствие в действиях ТСН «Улица Мира» события административного правонарушения, производство по указанным делам об административных правонарушениях прекращено.
Решением Центрального районного суда города Волгограда от 15 августа 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 6 ноября 2019 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.
В кассационной жалобе представитель ТСН «Улица Мира» по доверенности Яковенко А.С. просит отменить решение суда от 15 августа 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 6 ноября 2019 года.
По мнению заявителя жалобы, решение суда является незаконным и необоснованным, вынесено с нарушением норм материального права, не основано на фактических обстоятельствах, имеющих значение для дела.
Заявитель жалобы указывает, что основанием заявленных им требований явился факт нарушения установленного срока рассмотрения жалобы ТСН «Улица Мира» на действия должностного лица управления «Жилищная инспекция Волгограда» администрации Волгограда от 12 февраля 2019 года, однако суд по своей инициативе квалифицировал требования как о признании незаконным бездействия при рассмотрении обращения. Также в кассационной жалобе заявитель указывает, что вывод суда о необязательности отправления ответа Управлением «Жилищная инспекция Волгограда» администрации Волгограда на жалобу ТСН «Улица Мира» на действия должностного лица данного Управления почтовым отправлением с контролируемой доставкой противоречит нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, а именно статье 165.1 «Юридически значимые сообщения».
ДД.ММ.ГГГГ в ФИО3 кассационный суд общей юрисдикции от представителя правления ТСН «Улица Мира» Котенко О.В. поступило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие представителя ТСН «Улица Мира».
Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) кассационный суд находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, кассационный суд общей юрисдикции пришел к следующему.
В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, предусмотренных в части 1 статьи 310 КАС РФ.
Нарушения такого характера судами первой и апелляционной инстанций не допущены.
Вместе с тем из материалов дела следует, что на основании распоряжений начальника управления от ДД.ММ.ГГГГ №-р и от ДД.ММ.ГГГГ №-р организовано проведение внеплановых выездных проверок в отношении ТСН «Улица Мира».
В рамках проверочных мероприятий главным специалистом инспекционного отдела управления ФИО7 составлены акты о невозможности проведения проверки от ДД.ММ.ГГГГ №-р и от ДД.ММ.ГГГГ №-р, а также протоколы от ДД.ММ.ГГГГ №-р и от ДД.ММ.ГГГГ №-р об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 19.4.1 КоАП РФ.
В дальнейшем постановлениями и. о. мирового судьи судебного участка № – мирового судьи судебного участка № 122 Волгоградской области от ДД.ММ.ГГГГ производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 19.4.1 КоАП РФ в отношении ТСН «Улица Мира» прекращено в связи с отсутствием события административного правонарушения.
Полагая действия должностного лица управления ФИО7 по составлению указанных актов о невозможности проведения проверки и протоколов об административных правонарушениях незаконными, ДД.ММ.ГГГГ ТСН «Улица Мира» направило в управление жалобу, в которой просило провести служебную проверку действий ФИО7 и привлечь ее к дисциплинарной ответственности, в дальнейшем направлять для проведения проверок компетентных должностных лиц.
Данное обращение (жалоба) поступило в управление ДД.ММ.ГГГГ и зарегистрировано под №-УЖИВ.
В суде первой инстанции представителем администрации Волгограда представлена копия письма от ДД.ММ.ГГГГ № № за подписью начальника инспекционного отдела управления по результатам рассмотрения жалобы ТСН «Улица Мира» от ДД.ММ.ГГГГ №-УЖИВ, а также выписка из списка внутренних почтовых отправлений от ДД.ММ.ГГГГ № о направлении ответа заявителю, из которого следует, что доводы заявителя о нарушении сотрудником Управления порядка организации внеплановой выездной проверки не нашли своего подтверждения и действия должностного лица по составлению протокола об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 19.4.1 КоАП РФ, не противоречат действующему законодательству. Основания для применения мер дисциплинарного воздействия к главному специалисту инспекционного отдела управления ФИО7 отсутствуют. Во избежание подобных ситуаций впредь ТСН «Улица Мира» рекомендовано обеспечить размещение в государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства актуальных сведений.
Суд первой инстанции, анализируя фактическое содержание поставленных ТСН «Улица Мира» вопросов в указанном обращении, и сведений, направленных в письме от ДД.ММ.ГГГГ № №, пришел к выводу, что управлением даны исчерпывающие ответу по существу доводов жалобы. Суд указал, что письменное обращение рассмотрено уполномоченным лицом, ответ основан на фактических обстоятельствах, объективно установленных в ходе проведённой проверки, дан со ссылками на соответствующие нормы материального права. Само по себе несогласие административного истца с представленным ответом по результатам проверки, проведённой управлением по доводам жалобы от ДД.ММ.ГГГГ, не влечет обязанности административного ответчика пересмотреть свое решение.
Суд первой инстанции констатировал нарушение установленного федеральным законом срока рассмотрения обращения на 22 дня, однако пришел к выводу, что это не нарушает права заявителя.
Между тем данные выводы, поддержанные судом апелляционной инстанции, не согласуются с содержанием правовых норм, регулирующих порядок рассмотрения обращений граждан.
Учитывая специфику административных дел, КАС РФ в качестве одного из основных положений предусматривает принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда, которая, в числе прочего, заключается в том, что суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, оказывает содействие сторонам процесса в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные данным Кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела (пункт 7 статьи 6 и часть 2 статьи 14 КАС РФ).
Исходя из этого, федеральный законодатель в КАС РФ допустил возможность суда выйти за пределы заявленных административным истцом требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) (часть 1 статьи 178). В соответствии с частью 8 статьи 226 КАС РФ суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконным решения государственного органа, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 данной статьи, в полном объеме. В частности, суду предписывается выяснить, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие оспариваемого решения; порядок принятия оспариваемого решения в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами (пункт 3 части 9 статьи 226 КАС РФ).
Нарушение данных требований является самостоятельным основанием для признания оспариваемого решения незаконным, и потому безусловная проверка судом их соблюдения отвечает интересам административного истца, оспаривающего указанные решения, и согласуется с задачей правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административных дел (пункт 3 статьи 3 данного Кодекса).
В соответствии со статьей 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Законодательную основу регулирования правоотношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, образует Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон № 59), который определяет права и обязанности участников соответствующих отношений как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан.
Закрепляя принцип свободной и добровольной реализации гражданами Российской Федерации права на обращение и одновременно – недопустимость нарушения при осуществлении данного права прав и свобод других лиц, Закон № 59-ФЗ содержит требования, направленные на защиту чести и достоинства личности, охрану общественных отношений в сфере рассмотрения обращений граждан (часть 2 статьи 2, часть 3 статьи 11 и др.).
Согласно Закону № 59-ФЗ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения как в государственные органы, органы местного самоуправления, так и должностным лицам (часть 1 статьи 2 Закона № 59-ФЗ), к каковым относятся лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления (пункт 5 статьи 4 Закона № 59-ФЗ).
С правом граждан на обращение, как оно урегулировано названным Законом, соотносятся установленные в отношении государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц конкретные обязанности, сроки их исполнения, ответственность уполномоченных должностных лиц, а также правила противодействия злоупотреблению правом (статьи 10–12, 15 и 16); при этом в качестве гарантии данного права закрепляется право обжаловать в административном и (или) судебном порядке принятое по обращению решение или действия (бездействие) в связи с рассмотрением этого обращения (пункт 4 статьи 5 Закона № 59-ФЗ).
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, Федеральный закон, образуя законодательную основу регулирования правоотношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, определяет права и обязанности участников соответствующих отношений, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан (постановление от 18 июля 2012 года № 19-П; определения от 29 сентября 2015 года № 2310-О, от 25 мая 2017 года № 1009-О, от 27 февраля 2018 года № 555-О и др.).
Гарантируя реализацию указанного конституционного права, названный Закон обязывает государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, а также дать письменный ответ в установленный срок по существу поставленных в обращении вопросов (пункты 1 и 4 части 1 статьи 10 и пункты 1 и 1.1 статьи 12 Закона № 59-ФЗ).
Таким образом, из системного анализа указанных положений следует вывод о том, что рассмотрение обращения в установленный законом срок является важной гарантией реализации гражданами конституционного права на обращение.
Установив факт нарушения Федерального закона, суд должен принять судебный акт, обеспечивающий восстановление нарушенного права, в противном случае установленные гарантии нивелируются отсутствием эффективной судебной защиты.
Также суд кассационной инстанции принимает во внимание, что суды уклонились от исследования и оценки обстоятельств рассмотрения обращения, было ли обеспечено объективное, всестороннее рассмотрение обращения, принималось ли решение в порядке части 2 статьи 12 Закона № 59-ФЗ о продлении срока рассмотрения обращения.
В соответствии со статьей 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено данным Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.
В настоящем деле суды первой и апелляционной инстанций неправильно определили обстоятельства, имеющие значение для дела, а также неправильно применили закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, суды нижестоящих инстанций неполно исследовали доказательства, относящиеся к соблюдению управлением порядка рассмотрения обращений граждан.
Исходя из изложенного Четвертый кассационный суд общей юрисдикции пришел к выводу о том, что предусмотренные КАС РФ меры для полного и правильного установления фактических обстоятельств настоящего административного дела, их всестороннего исследования судами первой и апелляционной инстанций не приняты.
Перечисленные нарушения норм материального права и норм процессуального права являются существенными нарушениями, повлияли на исход настоящего административного дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов, что является в силу статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены судебных актов судов первой и апелляционной инстанций в кассационном порядке.
На основании пункта 2 части 1 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу, вправе отменить судебный акт суда первой, апелляционной инстанции полностью либо в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий суд с указанием при необходимости на обязанность рассмотреть дело в ином составе судей.
При таких обстоятельствах Четвертый кассационный суд общей юрисдикции считает, что обжалуемые судебные акты являются незаконными, в связи с чем данные судебные акты подлежат отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении административного дела суду надлежит учесть вышеизложенное и разрешить административное дело в соответствии с установленными по делу обстоятельствами и требованиями закона.
Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции
определил:
░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░ 15 ░░░░░░░ 2019 ░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░ ░░ 6 ░░░░░░ 2019 ░░░░ ░░░░░░░░.
░░░░░░░░░ ░░░░ ░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░.
░░░░░░░░░░░░░░░░░░░░
░░░░░