Решение от 09.03.2017 по делу № 33а-3467/2017 от 30.01.2017

Судья Подгорная С.Ю. Дело № 33а-3467/2017

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

09 марта 2017 года город Екатеринбург

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:

председательствующего Соболевой Т.Е.,

судей Кормильцевой И.И., Захаровой О.А.,

при секретаре Курищевой Л.Ю.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Администрации города Екатеринбурга к Департаменту государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области о признании незаконным в части предписания

по апелляционным жалобам административного истца Администрации города Екатеринбурга, административного ответчика Департамента государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области

на решение Кировского районного суда города Екатеринбурга Свердловской области от 08 ноября 2016 года.

Заслушав доклад судьи Соболевой Т.Е., объяснения представителей административного истца Морозовой Т.Н., административного ответчика Логиновой Н.В., заинтересованного лица Нефедова А.Е., поддержавших доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия

установила:

Администрация города Екатеринбурга обратилась в суд с административным исковым заявлением к Департаменту государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области о признании незаконным предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований законодательства от 29 апреля 2016 года № 29-08-03-144 в части пунктов 1-24, 29-36.

В обоснование требований административным истцом указано, что при проведении проверки в отношении органа местного самоуправления орган государственного жилищного надзора вправе был проверить соблюдение процедуры, регламентированной законодательством, при принятии Администрацией города Екатеринбурга соответствующих решений и не вправе оценивать по существу принятые органом местного самоуправления решения, которые не были обжалованы в установленном законом порядке заинтересованными лицами, проверка законности и обоснованности которых может быть осуществлена только судом, также как и нормативного правового акта. Предписанием нарушаются права Администрации города Екатеринбурга, как органа местного самоуправления, на самостоятельное осуществление полномочий, установленные подпунктом «з» части 1 статьи 1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Департамент государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области осуществил переоценку решений органа местного самоуправления, принятых в соответствии с подпунктами 6, 7, 8 части 1 статьи 14, главами 3, 4 Жилищного кодекса Российской Федерации, Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.01.2006 № 47. Предписанием на Администрацию города Екатеринбурга неправомерно возлагаются обязанности с указанием конкретного срока принять решения по результатам рассмотрения заявлений о переустройствах и перепланировках жилых помещений, переводах жилых помещений в нежилые, о признании помещений непригодными для проживания, многоквартирных домов подлежащих сносу и реконструкции, а также о внесении изменений в постановление Администрации города Екатеринбурга от 21 июня 2012 года № 2674 «Об установлении ставок платы за жилое помещение», которое является нормативным правовым актом, которое может быть признано недействующим только по решению суда.

В судебном заседании представители административного истца Морозова Т.Н., Галышева Е.А. заявленные требования поддержали в полном объеме.

Представитель административного ответчика Логинова Н.В. в судебном заседании с заявленными требованиями не согласилась в полном объеме, в обоснование возражений представила письменный отзыв с указанием, что оспариваемое предписание вынесено в соответствии с требованиями законодательства, в пределах предоставленных государственному органу полномочий, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, не возлагает незаконно каких-либо обязанностей.

Привлеченные судом по делу в качестве заинтересованных лиц государственные жилищные инспектора Кожевникова Н.М., Нефедов А.Е., Рапопорт (Ниселова) Н.О., Киржакова О.В., Кузьмина Е.В., Лебедева Я.Д., подписавшие оспариваемое предписание, в судебное заседание не явились, представили в суд письменные ходатайства с просьбой о рассмотрении дела в их отсутствие, кроме Лебедевой Я.Д., освобожденной от должности и уволенной 19 сентября 2016 года на основании приказа от 15 сентября 2016 года № 939-ЛС.

Решением Кировского районного суда города Екатеринбурга Свердловской области от 08 ноября 2016 года административное исковое заявление Администрации города Екатеринбурга удовлетворено частично, признано незаконным предписание Департамента государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области об устранении выявленных нарушений обязательных требований законодательства от 29 апреля 2016 года № 29-08-03-144 в части пунктов 1-24, 31-36. В остальной части требований отказано.

На решение суда административным истцом подана апелляционная жалоба, в которой он просит решение суда отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований о признании незаконными пунктов 29, 30 оспариваемого предписания в связи с неправильным применением судом норм материального права, указывая на законность постановления Администрации города Екатеринбурга от 21 июня 2012 года № 2674 «Об установлении ставок платы за жилое помещение», принятого органом местного самоуправления в пределах полномочий, предоставленных жилищным законодательством, которое также не признавалось судом незаконным и противоречащим действующему законодательству.

Административным ответчиком подана апелляционная жалоба на решение суда, в которой просит решение суда отменить в части удовлетворенных требований и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований Администрации города Екатеринбурга, поскольку выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам административного дела, Департаментом государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области в целях предупреждения и профилактики выявленных нарушений выдано предписание с требованием обеспечить принятие решений в соответствии с требованиями законодательства в будущем. Основанием для снятия предписания с контроля могли послужить документы, подтверждающие соблюдение Администрацией города Екатеринбурга обязательных требований законодательства при вынесении решений по предметам проверки после 29 апреля 2016 года.

Административным ответчиком также принесены письменные возражения в виде пояснений на апелляционную жалобу административного истца.

Заинтересованные лица Кожевникова Н.М., Рапопорт (Ниселова) Н.О., Киржакова О.В., Кузьмина Е.В., Лебедева Я.Д., надлежащим образом извещенные о месте и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, не просили об отложении рассмотрения дела, Кожевникова Н.М., Киржакова О.В. представили в суд письменные ходатайства с просьбой о рассмотрении дела в их отсутствие, в связи с чем судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие на основании части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, доводы апелляционных жалоб, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, приходит к выводу, что решение суда в части отказа в удовлетворении административного искового заявления Администрации города Екатеринбурга подлежит отмене на основании пункта 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с неправильным применением судом норм материального и процессуального права.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из положений части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения, действия (бездействия) незаконными.

В силу части 1 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации под государственным жилищным надзором понимаются деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных в соответствии с жилищным законодательством требований к использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности, в том числе требований к жилым помещениям, их использованию и содержанию, использованию и содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений.

Согласно части 2 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации государственный жилищный надзор осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - органы государственного жилищного надзора), в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с учетом требований к организации и проведению государственного жилищного надзора, установленных Правительством Российской Федерации.

Предметом проверки является соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований (часть 4 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Должностные лица органов государственного жилищного надзора, являющиеся соответственно государственными жилищными инспекторами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать предписания о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по обеспечению соблюдения обязательных требований (пункт 3 части 5 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Требования к организации и проведению государственного жилищного надзора устанавливает Положение о государственном жилищном надзоре, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2013 года № 493, согласно которому в целях осуществления государственного жилищного надзора органы государственного жилищного надзора в пределах установленных полномочий организуют и проводят плановые и внеплановые документарные и выездные проверки в соответствии со статьями 9 - 12 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (пункт 10).

Предметом проверок является соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований к: жилым помещениям, их использованию и содержанию; содержанию общего имущества в многоквартирном доме; порядку перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение; порядку признания помещений жилыми помещениями, жилых помещений непригодными для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции в соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерацией положением; порядку переустройства и перепланировки жилых помещений; установлению размера платы за содержание и ремонт жилого помещения (пункт 11).

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования Администрации города Екатеринбурга в части признания незаконным предписания Департамента государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области об устранении выявленных нарушений обязательных требований законодательства от 29 апреля 2016 года № 29-08-03-144 в части пунктов 1-24, 31-36, правильно определил характер правоотношений сторон и нормы закона, которые их регулируют, определил обстоятельства, имеющие значение для дела, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства на основании статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, постановил решение в соответствии с нормами материального и процессуального законодательства.

Суд пришел к правильному выводу о вынесении Департаментом государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области предписания в адрес Администрации города Екатеринбурга, как уполномоченным органом, с учетом положений Постановления Правительства Свердловской области от 08 ноября 2013 года № 1379-ПП «О региональном государственном жилищном надзоре на территории Свердловской области», в соответствии с пунктом 2 которого реализация полномочий, предусмотренных Положением о порядке организации и проведения регионального государственного жилищного надзора на территории Свердловской области осуществляется Департаментом государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области.

Как следует из материалов дела и установлено судом, в период с 04 апреля 2016 года по 29 апреля 2016 года Департаментом государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области (далее – Департамент) была проведена проверка в отношении Администрации города Екатеринбурга по предметам проверки: соблюдение обязательных требований к: порядку перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение; порядку признания помещений жилыми помещениями, жилых помещений непригодными для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции; порядку переустройства и перепланировки жилых помещений; установлению размера платы за содержание и ремонт жилого помещения. По результатам проведения проверки Департаментом был составлен акт проверки органом государственного контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя № 29-08-02-144 от 29 апреля 2016 и выдано предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований законодательства от 29 апреля 2016 года № 29-08-03-144 в отношении Администрации города Екатеринбурга, которое оспаривается ею в части пунктов 1-24, 29-36, о выполнении которых Администрация города Екатеринбурга обязана уведомить Департамент до 01 июля 2016 года.

В оспариваемых пунктах 1-24, 33 предписания Департамента указаны: выявленные нарушения в отношении принятых органом местного самоуправления решений по конкретным перепланированным и переустроенным жилым помещения, об отказе в переводе из жилого помещения в нежилое с указанием адресов (в периоды 2014, 2015, 2016 годов); нарушенная норма права; содержание мероприятия по устранению нарушения – обеспечить принятие соответствующих решений требованиям действующего законодательства, включить описательную часть в решение, обеспечить оценку принятых решений; срок выполнения 01.07.2016. В пунктах 31, 32, 34, 35, 36 предписания Департаментом дана оценка акту, решениям межведомственной комиссии по конкретным жилым домам, с учетом которой органу местного самоуправления предписано принять решения; срок выполнения 01.07.2016.

Удовлетворяя заявленные требования в части признания незаконными пунктов 1-24, 31-36 оспариваемого предписания суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии одного из элементов его законности – исполнимости, поскольку на Администрацию города Екатеринбурга возложена обязанность по принятию решений к установленному сроку по конкретным жилым помещениям, в отношении которых имеются принятые Администрацией города Екатеринбурга решения, не оспоренные заявителями в установленном законом порядке, которые не могут быть изменены.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, который основан на правильном толковании норм законодательства.

По смыслу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предписание выносится в случае установления при проведении проверки нарушений требований законодательства, соблюдение которых является обязательным для проверяемого юридического лица, в целях их устранения.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта, который исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Вопреки доводам апелляционной жалобы административного ответчика о выдаче предписания с требованием обеспечить принятие решений в соответствии с требованиями законодательства в будущем, указанный вывод из буквального толкования оспариваемого предписания не следует, поэтому предписание в вышеуказанной части является незаконным по причине нарушения Департаментом принципа исполнимости предписания, поскольку невозможно его реально исполнить способами, не противоречащими закону, отменив или изменив принятые решения в одностороннем порядке, нарушив права и законные интересы заявителей по конкретным жилым помещениям. При этом не представляется возможным сделать другие выводы о каком-либо ином способе исполнения требований предписания. Доводы административного ответчика также свидетельствуют об отсутствии четких указаний к совершению органом местного самоуправления конкретных действий, что также является нарушением принципа исполнимости.

Аналогичный вывод также следует и в отношении указанных в предписании актов межведомственной комиссии с оценочными выводами Департамента с возложением обязанности на Администрацию города Екатеринбурга принять конкретные решения, что является вмешательством в компетенцию органа местного самоуправления и нарушением принципа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации,

предусмотренного подпунктом «з» части 1 статьи 1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в силу которого в соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.

Полномочия межведомственной комиссии и органа местного самоуправления в данном случае установлены пунктами 7, 8, 42, 47 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 №, в силу пункта 52 которого решение органа местного самоуправления, заключение межведомственной комиссией могут быть обжалованы заинтересованными лицами в судебном порядке.

Вместе с тем, судебная коллегия находит неправильным вывод суда первой инстанции о законности пунктов 29, 30 оспариваемого предписания, которыми Департаментом на Администрацию города Екатеринбурга возложена обязанность внести изменения в постановление Администрации города Екатеринбурга от 21 июня 2012 года № 2674 «Об установлении ставок платы за жилое помещение», которое является действующим нормативным правовым актом органа местного самоуправления.

Статьей 11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» установлено, что предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, устанавливающих организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами (часть 1). При этом в предмет документарной проверки не входит проверка муниципальных нормативных правовых актов, принятых в данном случае Администрацией города Екатеринбурга, поэтому пункты 29, 30 предписания также являются незаконными, поскольку предписание в указанной части вынесено органом государственного жилищного надзора с нарушением компетенции.

В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Статьей 12 Конституции Российской Федерации установлен принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах своих полномочий.

По смыслу приведенных правовых норм органы каждой из ветвей власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 09.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами принимаются муниципальные правовые акты.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют необходимость принятия того или иного муниципального правового акта, сроки внесения изменений в муниципальные правовые акты, а также содержание принимаемых ими правовых актов, в том числе содержание правовых актов, которыми вносятся изменения в ранее принятые правовые акты.

Орган исполнительной власти не вправе обязать орган местного самоуправления разработать проект, принять, изменить или дополнить какой-либо муниципальный правовой акт, в том числе нормативного характера, поскольку это является исключительной прерогативой самого органа местного самоуправления. Понуждение органом исполнительной власти органа местного самоуправления к разработке проекта муниципального правового акта, принятию им определенного правового акта либо внесению изменений в действующий нормативный правовой акт противоречит конституционным принципам разделения властей и самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Таким образом, решение суда в указанной части подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении административного искового заявления Администрации города Екатеринбурга о признании незаконными пунктов 29, 30 оспариваемого предписания Департамента. При этом подлежат исключению из мотивировочной части решения суда выводы о несоответствии постановления Администрации города Екатеринбурга от 21 июня 2012 года № 2674 «Об установлении ставок платы за жилое помещение» нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Федеральным законодательством определен порядок признания недействующими нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также установлены надзорные органы, участвующие в правотворческой деятельности, обладающие полномочиями внесения предложений об изменении, дополнении, отмене или о принятии нормативных правовых актов, опротестования противоречащих закону правовых актов, к которым Департамент государственного жилищного и строительного надзора Свердловской области не относится.

Апелляционная жалоба административного ответчика в целом сводится к несогласию с решением суда, повторяет доводы и правовую позицию, изложенную в письменном отзыве Департамента, которые являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку. Основания для иной оценки и иного применения норм материального и процессуального права у суда апелляционной инстанции в данном случае отсутствуют.

Апелляционная жалоба не содержит обоснованных доводов о допущенных судом нарушениях норм материального и процессуального права, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, являющихся основанием для отмены или изменения решения суда в обжалуемой части, которые судебной коллегией также не установлены, в связи с чем решение суда в части удовлетворения административного иска следует признать законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 308, 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░ 08 ░░░░░░ 2016 ░░░░ ░ ░░░░░ ░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░, ░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░, ░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░ 29, 30 ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░ 29 ░░░░░░ 2016 ░░░░ № 29-08-03-144. ░ ░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░ ░░░ ░░░░░░░░░, ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ – ░░░ ░░░░░░░░░░░░░░.

░░░░░░░░░░░░░░░░░░░░ ░.░. ░░░░░░░░

░░░░░ ░.░. ░░░░░░░░░░░

░.░. ░░░░░░░░