Решение по делу № 33а-742/2019 от 25.01.2019

Судья Нагибина Е.Л.                  дело № 33а-742/2019

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ

ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КОМИ

в составе председательствующего Голикова А.А.,

судей Вдовиченко С.В., Соболева В.М.,

при секретаре Нечаевой Л.И.,

рассмотрев в судебном заседании 25 января 2019 года дело по апелляционной жалобе Зезеговой Е.А. на решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 24 января 2018 года, которым

отказ Администрации МО ГО "Сыктывкар" Зезеговой Е.А. от <Дата обезличена> согласовать проведение <Дата обезличена> публичного мероприятия в форме пикетирования с ... до ... на ... города Сыктывкара на тротуаре перед зданием ... публичного мероприятия в форме пикетирования с числом участников ... человек признан незаконным.

Обязана Администрация МО ГО "Сыктывкар" устранить нарушение прав Зезеговой Е.А. путём повторного рассмотрения уведомления о согласовании публичного мероприятия от <Дата обезличена> и уведомления организатора публичного мероприятия о принятом решении в установленный законом срок.

Заслушав доклад судьи Соболева В.М., объяснения представителя Администрации МО ГО "Сыктывкар" Матвеева В.Ю., судебная коллегия

установила:

Зезегова Е.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации МО ГО "Сыктывкар" о признании незаконным, нарушающим статьи 10 и 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, отказ в согласовании проведения <Дата обезличена> с ... до ... на ... г. Сыктывкара на тротуаре перед зданием ... публичного мероприятия в форме пикетирования с числом участников ... человек, просит обязать администрацию согласовать проведение пикетирования в указанном месте и времени.

В обоснование требований указала, что <Дата обезличена> уведомила администрацию МО ГО "Сыктывкар" о намерении провести <Дата обезличена> с ... до ... часов пикетирование с числом участников ... человек. В этот же день администрация МО ГО "Сыктывкар" отказала в согласовании публичного мероприятия в названном месте, сославшись на то, что место планируемого публичного мероприятия находится на территории, непосредственно прилегающей к зданию ... суда Республики Коми, где согласно пункту 4 части 2 статьи 8 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" запрещены любые публичные мероприятия, а также на том, что оно находится в непосредственной близости от мест отдыха с участием детей, где, согласно статье 5 Закона Республики Коми "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в Республике Коми" запрещены собрания, митинги, шествия и демонстрации.

В судебном заседании административный истец, надлежаще извещённая о месте и времени рассмотрения дела, участия не приняла.

Представитель администрации МО ГО "Сыктывкар" с требованиями не согласился.

Судом постановлено приведённое выше решение.

В апелляционной жалобе Зезеговой Е.А. ставится вопрос об отмене решения суда, ссылаясь на то, что фактически заявленные ею требования оставлены без удовлетворения.

В судебное заседание административный истец, надлежаще извещённая о месте и времени рассмотрения жалобы, не явилась.

Представитель администрации МО ГО "Сыктывкар", не соглашаясь с доводами апелляционной жалобы, полагал решение подлежащим отмене, поскольку в силу действующего законодательства отсутствовала обязанность предложения альтернативного места проведения пикетирования.

В соответствии с частью 7 статьи 150 и статьёй 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие административного истца.

В соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобах, и возражений относительно жалобы.

Проверив дело в полном объёме, заслушав объяснения представителя административного ответчика, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу пункта 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном названным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Оспаривание решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих регламентировано положениями главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу положений части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) должностного лица, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

По правилам статьи 226, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при оценке законности оспариваемых действий подлежат установлению их соответствие требованиям нормативных правовых актов и нарушение указанными действиями прав, законных интересов административного истца.

Как следует из материалов дела, организатор публичного мероприятия Зезегова Е.А. <Дата обезличена> обратились в администрацию МО ГО "Сыктывкар" с уведомлением о проведении <Дата обезличена> с ... часов ... минут до ... часов ... минут публичного мероприятия в форме пикетирования с числом участников ... человек. Место проведения публичного мероприятия:

г. Сыктывкар, ..., тротуар перед домом ... по ул. ... напротив ....

Письмом от <Дата обезличена> <Номер обезличен> Администрация МО ГО "Сыктывкар" уведомила Зезегову Е.А. о несогласовании проведения публичного мероприятия в связи с тем, что место указанное в уведомлении входит в границы территории, непосредственно прилегающей к зданию, в котором расположен ... Суд Республики Коми, где проведение публичных мероприятий запрещено, а также поскольку указанная территории располагается в непосредственной близости зоны отдыха с участием детей - ....

Как указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 года № 4-П "О проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко", по мнению Европейского Суда по правам человека, уведомительный (и даже разрешительный) порядок организации публичного мероприятия обычно не посягает на существо права на свободу собраний и не является несовместимым со статьёй 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; он не только позволяет примирить это право, в частности, с правом на свободное передвижение и законными интересами других лиц, но и служит предотвращению беспорядков и преступлений, а также даёт возможность властям принять разумные и целесообразные меры для обеспечения надлежащего проведения любого собрания, митинга или иного мероприятия политического, культурного и иного характера; при этом Европейский Суд по правам человека полагает, что перед ним не стоит задача стандартизации существующих в Европе систем, к числу которых относится и российский порядок, определяемый как уведомление и согласование (постановления от 5 декабря 2006 года по делу "Оя Атаман (Oya Ataman) против Турции", от 18 декабря 2007 года по делу "Нуреттин Альдемир (Nurettin Aldemir) и другие против Турции", от 7 октября 2008 года по делу "Мольнар (Molnar) против Венгрии" и от 10 июля 2012 года по делу "Берладир и другие против России").

Статьёй 31 Конституции Российской Федерации установлено, что граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Порядок реализации конституционного права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование регламентирован Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

Положения названного Федерального закона устанавливают, что целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении № 14-П от 13 мая 2014 года указал, что Конституция Российской Федерации, закрепляя право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (статья 31), рассматривает это право в качестве одного из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве, в котором признается идеологическое и политическое многообразие, обеспечивается на основе юридического равенства государственная, в том числе судебная, защита прав и свобод человека и гражданина (статья1; статья 13, части 1 и 3; статья 19, части 1 и 2; статья 45, часть 1; статья 46, части 1 и 2, статья 64). Конституционное право на свободу мирных собраний, как одно из наиболее значимых проявлений социально-политической свободы личности, входит в систему демократических институтов, способствующих выявлению и формированию воли и интересов граждан Российской Федерации в рамках мирного конструктивного диалога между гражданским обществом и публичной властью.

Согласно пункту 6 статьи 2 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации, а также быстровозводимые сборно-разборные конструкции.

В силу части 1 статьи 8 названного Федерального закона публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия.

В части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации установлена обязанность каждого гражданина Российской Федерации при осуществлении своих прав и свобод человека и гражданина не допускать нарушения прав и свобод других лиц.

В соответствии с пунктом 1 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом).

По общему правилу пункта 5 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации требование добросовестности и разумности поведения участников гражданских правоотношений является общим принципом гражданского права, которое применяется и при реализации субъектами гражданских правоотношений права на свободу собраний, свободное формирование и выражение мнений, выдвижение требований по различным вопросам политический, экономической, социальной и культурной жизни страны и внешней политики.

Исходя из буквального толкования части 5 статьи 5 и пункта 2 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", а также в соответствии с разъяснениями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в определении от 01 июня 2010 года № 705-О-О и в Определении от 2 апреля 2009 года № 484-О-П использованные в Законе понятия "мотивированное предложение" и "согласование", свидетельствует о том, что орган публичной власти и орган местного самоуправления вправе лишь предложить изменить место и (или) время проведения публичного мероприятия.

Согласно пункту 1 части 4 статьи 5 Федерального закона Российской Федерации от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" организатор публичного мероприятия обязан подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия в порядке, установленном статьёй 7 названного Федерального закона.

В соответствии с частью 3 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в уведомлении указываются: цель публичного мероприятия; форма публичного мероприятия; место (места) проведения публичного мероприятия, маршруты движения участников, а в случае, если публичное мероприятие будет проводиться с использованием транспортных средств, информация об использовании транспортных средств; дата, время начала и окончания публичного мероприятия; предполагаемое количество участников публичного мероприятия; формы и методы обеспечения организатором публичного мероприятия общественного порядка, организации медицинской помощи, намерение использовать звукоусиливающие технические средства при проведении публичного мероприятия; фамилия, имя, отчество либо наименование организатора публичного мероприятия, сведения о его месте жительства или пребывания либо о месте нахождения и номер телефона; фамилии, имена и отчества лиц, уполномоченных организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия; дата подачи уведомления о проведении публичного мероприятия.

Пунктом 2 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" предусмотрено, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трёх дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Федерального закона.

Частью 3 статьи 12 названного Федерального закона установлено, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с настоящим Федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с указанным Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.

Пунктом 3 части 2 статьи 8 вышеуказанного Федерального закона определено, что к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся и территории, непосредственно прилегающие к зданиям, занимаемым судами.

В соответствии с пунктом 9 части 2 вышеприведённого Федерального закона, территории, непосредственно прилегающие к зданиям и другим объектам, это земельные участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства.

Постановлением Администрации МО ГО "Сыктывкар <Номер обезличен> от <Дата обезличена> установлены границы территорий в городе Сыктывкаре, непосредственно прилегающих к объектам, в которых проведение публичных мероприятий запрещено, в частности зданию ... Суда Российской Федерации, площадью ... кв.м.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 5 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" организатор публичного мероприятия имеет право проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, собрания - в специально отведённом или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания.

Организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если уведомление о проведении публичного мероприятия не было подано в срок либо если с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия (часть 5 статьи 5 названного Закона).

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 2 апреля 2009 года № 484-О-П, понятие "согласование проведения публичного мероприятия с органом публичной власти" - по своему конституционно-правовому смыслу - не предполагает, что орган публичной власти может по своему усмотрению запретить проведение публичного мероприятия или изменить его цели, место, время или форму; он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в заявленное организатором время), либо иными подобными причинами, исчерпывающее законодательное определение которых ограничивало бы дискрецию публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей.

В постановлении Европейского суда по правам человека от 10 июля 2012 года по делу "Берладир и другие против России" указано, что при согласовании публичного мероприятия уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант, который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их доведение до соответствующих адресатов. Организаторы публичного мероприятия, в свою очередь, должны предпринимать разумные и достаточные усилия по достижении возможного компромисса на основе баланса интересов, с тем чтобы реализовать свое конституционное право на свободу мирных собраний. Аналогичного подхода при оценке процедуры согласования публичного мероприятия и обязанностей сторон такого согласования придерживается Европейский Суд по правам человека, по мнению которого в ситуации, когда власти не запрещают публичное мероприятие, а предлагают альтернативное место проведения, его организаторы не могут отвергать без каких-либо убедительных причин предложение властей, позволяющее им провести свое мероприятие в другом месте.

В пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 года № 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях" разъяснено, что предложение органа публичной власти об изменении места и (или) времени начала и окончания проведения публичного мероприятия не может быть произвольным, немотивированным и должно содержать конкретные данные, свидетельствующие об очевидной невозможности проведения этого мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время в связи с необходимостью защиты публичных интересов (пункт 2 части 1 статьи12 Закона о публичных мероприятиях).

Исходя из разъяснений, указанных в пункте 13 вышеназванного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации судам следует учитывать, что при направлении организатору публичного мероприятия обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия орган публичной власти обязан предложить конкретное место и (или) время для проведения заявленного публичного мероприятия, обеспечивающие возможность достижения правомерных целей этого мероприятия и соответствующие его социальному и политическому значению.

При отказе в согласовании проведения публичного мероприятия по мотиву того, что оно заявлено к проведению в месте, в котором в соответствии с Законом о публичных мероприятиях или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается, орган публичной власти вправе предложить альтернативное место проведения публичного мероприятия.

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их, с обязанием администрации МО ГО "Сыктывкар" устранить нарушение прав Зезеговой Е.А. путём повторного рассмотрения уведомления организатора публичного мероприятия о принятом решении в установленный законом срок, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что в нарушение прав Зезеговой Е.А. выразилось в не предложении альтернативного места для проведения публичного мероприятия в форме пикетирования.

С учётом изложенных позиций Европейского суда по правам человека, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации судебная коллегия полагает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, а доводы представителя административного ответчика об обратном, заявленные при апелляционном рассмотрении дела, ошибочными.

Администрация МО ГО "Сыктывкар" не могла запретить проведение публичного мероприятия в форме пикетирования, о котором уведомила Зезегова Е.А. как такового, если это не было необходимо в целях защиты основ конституционного строя, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Поскольку место, в котором Зезегова Е.А. планировала провести публичное мероприятие, в силу пункта 3 части 2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", прямо отнесено к числу мест, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, Администрация МО ГО "Сыктывкар" в целях соблюдения прав Зезеговой Е.А. на проведение публичных мероприятий, обязана была предложить ей альтернативный вариант места проведения пикетирования, иное не соответствовало бы Конституции Российской Федерации, которая исходит из того, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (статья 18), и допускает ограничение конституционных прав и свобод, включая право на свободу мирных собраний (статья 31), лишь в случаях, когда это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3).

Доводы апелляционной жалобы Зезеговой Е.А. о том, что абсолютный запрет проведения массовых мероприятий на территориях, непосредственно прилегающих к любым судам в Российской Федерации, установленный пунктом 4 части 3 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" не является законным и не имеет рационального оправдания в демократическом обществе, завышении территории, непосредственно прилегающей к ... Суду Республики Коми, определённой постановлением Администрации МО ГО "Сыктывкар" не являются основанием к отмене обжалуемого решения суда первой инстанции.

Суд первой инстанции в обжалуемом решении правильно указал, что решение вопроса предложения альтернативного варианта места проведения публичного мероприятия отнесено, в данном случае, к компетенции Администрации МО ГО "Сыктывкар, в связи с чем принял решение об обязании Администрации МО ГО "Сыктывкар" повторного рассмотрения уведомления о согласовании публичного мероприятия от <Дата обезличена> и уведомления организатора публичного мероприятия о принятом решении в установленный законом срок.

При указанных обстоятельствах, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, отмене не подлежит, в том числе и по доводам апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 24 января 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Зезеговой Е.А. - без удовлетворения.

Председательствующий-    

Судьи-