Решение от 20.05.2019 по делу № 33а-10328/2019 от 08.05.2019

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

дело №33а-10328/2019

г.Уфа                                     20 мая 2019 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан в составе

председательствующего судьи    Турумтаевой Г.Я.,

судей                        Александровой Н.А. и Куловой Г.Р.,

при секретаре                Идельбаеве З.Р.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по иску муниципального автономного учреждения дополнительного образования «Дворец Творчества» муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан к Учалинской межрайонной прокуратуре Республики Башкортостан о признании ненормативного акта незаконным, по апелляционной жалобе Учалинской межрайонной прокуратуры Республики Башкортостан на решение Учалинского районного суда Республики Башкортостан от 22 марта 2019 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Республики Башкортостан Куловой Г.Р., объяснения представителя Учалинской межрайонной прокуратуры Республики Башкортостан Фахретдиновой Ю.Ю., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

Муниципальное автономное учреждение дополнительного образования «Дворец Творчества» муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан (далее - МАУ ДО «Дворец Творчества») обратилось в суд с иском к Учалинской межрайонной прокуратуре Республики Башкортостан о признании ненормативного акта незаконным.

В обоснование иска указал, что проверка, по результатам которой вынесено оспариваемое представление, проведена с нарушением требований, предусмотренных статьей 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». МАУ ДО «Дворец Творчества» не было уведомлено о проведении проверки, сама проверка фактически не проводилась, документально оформлена не была, акты проверки должностными лицами Учалинской межрайонной прокуратуры Республики Башкортостан не составлялись, копии указанных актов руководителю либо иному ответственному лицу МАУ ДО «Дворец Творчества» не вручались. При проведении проверки и вынесении представления об устранении нарушения требований подзаконного акта заместитель прокурора Галеев А.Н. действовал с превышением своих служебных полномочий. Представление необоснованно возлагает на МАУ ДО «Дворец Творчества» дополнительные юридические обязанности о необходимости привлечения работников учреждения к дисциплинарной ответственности, тем самым осуществляется произвольное и необоснованное вмешательство в оперативно-хозяйственную и управленческую деятельность МАУ ДО «Дворец Творчества». Кроме того, само содержание представления носит сумбурный и невнятный характер, из которого невозможно понять, какие именно мероприятия следует осуществить МАУ ДО «Дворец Творчества» с учетом того, что учреждение не является собственником своего имущества, владеет им на праве оперативного управления. Представление адресовано директору МАУ ДО «Дворец Творчества» как единоличному исполнительному органу учреждения, в то время как в соответствии с частями 3, 5 Постановления Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 года №272 организационные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей осуществляются исполнительными органами местного самоуправления.

Истец просил суд признать недействительным (незаконным) представление заместителя Учалинского межрайонного прокурора Республики Башкортостан Галеева А.Н. №... от дата, внесенное в порядке статьи 24 Федерального закона от 17 января 1992 года №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» в муниципальное учреждение ДО «Дворец Творчества» муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан, и возложить на заместителя Учалинского межрайонного прокурора Республики Башкортостан Галеева А.Н. обязанность устранить нарушения прав, свобод и законных интересов истца.

В порядке уточнения требований просил также обязать заместителя Учалинского межрайонного прокурора РБ Галеева А.Н. устранить нарушения прав, свобод и законных интересов истца.

Решением Учалинского районного суда Республики Башкортостан от 22 марта 2019 года постановлено:

административные исковые требования муниципального автономного учреждения дополнительного образования «Дворец Творчества» муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан удовлетворить частично.

Признать незаконным изложенное в представлении заместителя Учалинского межрайонного прокурора Республики Башкортостан Галеева А.Н. от дата №... в адрес директора муниципального автономного учреждения дополнительного образования «Дворец Творчества» муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан Ирмикимова Р.Х. требование о рассмотрении вопроса о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

В удовлетворении иска в остальной части отказать за необоснованностью.

В апелляционной жалобе заместителя Учалинского межрайонного прокурора Республики Башкортостан ставится вопрос об отмене решения, указав, что вывод суда о незаконности требования прокурора в представлении о рассмотрении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности как нарушающее права административного истца как работодателя, и противоречащего нормам Федерального закона от дата №...-I «О прокуратуре Российской Федерации» и Трудового кодекса Российской Федерации со ссылкой на позицию Верховного Суда Российской Федерации (Определение Верховного Суда Российской Федерации от дата №...-КГ16-2), ошибочен. В представлении не указывалось на привлечение должностных лиц образовательной организации к дисциплинарной ответственности, а лишь предлагалось рассмотреть данный вопрос. Данное предложение является диспозитивным и его исполнение является прерогативой работодателя.

В судебное заседание иные лица, участвующие по делу, не явились, извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, об отложении рассмотрения дела ходатайств в апелляционную инстанцию не представили.

Учитывая положения статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия находит её подлежащей удовлетворению.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

При рассмотрении дела такого характера существенные нарушения норм материального права допущены судом первой инстанции.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований в части, суд первой инстанции исходил из основополагающего конституционного права человека на признание, соблюдение и защиту государством его прав и свобод, декларированного статьёй 2 Конституции Российской Федерации.

Из системного толкования частей 1, 7 статьи 2 Федерального закона от 06 марта 2006 года №35-ФЗ «О противодействии терроризму», пунктами 2, 7 части 6 статьи 28, пункта 8 части 1 статьи 41 Федерального закона от 29 декабря 2012 года №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» следует, что образовательная организация обязана создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации. Охрана здоровья обучающихся включает в себя обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в образовательном учреждении.

Законодателем разработаны требования, обязательные для выполнения организационных, инженерно-технических, правовых и иных мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства образования и науки Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 07 октября 2017 года №1235 (далее – Требования по антитеррористической защищенности объектов).

Частью 1 статьи 129 Конституции Российской Федерации, корреспондирующей к Закону о прокуратуре, прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в части 1 статьи 21 Закона о прокуратуре, выносит представление об устранении нарушений закона, являющийся мерой прокурорского реагирования в рамках реализации прокурором полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов должностными лицами, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих.

Из материалов дела усматривается, что Учалинскую межрайонную прокуратуру Республики Башкортостан дата поступило письменное сообщение Отдела вневедомственной охраны по Учалинскому району – филиала Федерального казенного учреждения «Управление вневедомственной охраны Войск Национальной Гвардии Российской Федерации по Республике Башкортостан» о нарушении муниципальными образовательными учреждениями, в том числе истцом, требований законодательства о противодействии терроризму, выразившиеся в отсутствии охранной сигнализации, системы контроля и управления доступом по адресу: адрес. Указанные факты были обнаружены в 2018 году в ходе проведения комиссионного обследования инженерно-технической укреплённости и антитеррористической защищенности объектов образования. Выявленные нарушения, в том числе по неоднократным предложениям в адрес административного истца об организации сигнализации, не устранены.

На основании полученной информации заместителем межрайонного прокурора Галеевым А.Н. приняты меры реагирования в форме вынесения представления №... от дата.

Согласно акту, составленному дата заместителем Учалинского межрайонного прокурора Республики Башкортостан Галеевым А.Н. с участием директора муниципального общеобразовательного учреждения Лукмановой Р.Н., на момент обследования в образовательном учреждении отсутствует охранная сигнализация.

Совокупность установленных обстоятельств позволила прийти суду к обоснованному выводу о наличии нарушений законодательства об антитеррористической защищенности объектов в образовательном учреждении с массовым пребыванием детей. Отсутствие охранной сигнализации отрицательно сказывается на комплексной безопасности лиц, пребывающих в учреждении, поскольку не обеспечивается надлежащая антитеррористическая и противодиверсионная устойчивость объекта, так как не позволяет обеспечить постоянный контроль, предупреждение террористических актов и чрезвычайных ситуаций на территории данного образовательного учреждения, может способствовать совершению противоправных действий в отношении воспитанников, что может повлечь неблагоприятные последствия, связанные с причинением вреда жизни и здоровью граждан.

Вместе с тем, удовлетворяя административный иск в части требования пункта 3 представления о рассмотрении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности и признавая его незаконным, суд первой инстанции исходил из того, что данное требование не соответствует положениям Закона о прокуратуре, нарушающее права административного истца как работодателя, предусмотренные частью 1 статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан не может согласиться с таким выводом суда первой инстанции, так как он основан на неправильном толковании и применении норм материального и процессуального права.

В силу части 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если по мнению этого лица созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных данным Кодексом и другими федеральными законами.

Таким образом, право на обращение за судебной защитой не является абсолютным и судебной защите подлежат только нарушенные, оспариваемые права, свободы и законные интересы.

В соответствии со статьями 1 и 22 Федерального закона от 17 января 1992 года №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями на осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением действующих на ее территории законов. Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Согласно статье 24 названного Федерального закона представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению ими, а в случае их несогласия требование прокурора реализуется путем специальных процедур: вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращения в суд.

По смыслу приведенных правовых норм, а также с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации изложенной в определении от 24 февраля 2005 года №84-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой И.И. на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы, должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении лиц, которым внесено представление, предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

Трудовым кодексом Российской Федерации определено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить дисциплинарные взыскания (статья 192 названного Кодекса). Следовательно, установление наличия либо отсутствия оснований для привлечения работника к дисциплинарной ответственности относится к компетенции работодателя.

Исходя из положений статьи 27 Федерального закона от 02 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» за совершение дисциплинарного проступка, неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить дисциплинарные взыскания (часть 1). Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством (часть 3).

Действительно, приведенное правовое регулирование позволяет сделать вывод о том, что применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя и производится в законодательно установленном порядке.

Вместе с тем, как следует из оспариваемого представления прокурора, оно не содержит императивного требования о необходимости привлечения конкретных лиц к дисциплинарной ответственности, а указывается лишь на возможность реализации представителем работодателя дискреционного права на привлечение виновных в нарушении закона работников к соответствующему виду юридической ответственности. Требований о привлечении к дисциплинарной ответственности конкретных лиц представление прокурора не содержит.

Также из материалов дела следует, что вынося оспариваемое представление, прокурор действовал в рамках своей компетенции в соответствии с нормами Федерального закона №2202-1, содержание предписания соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения.

Принимая во внимание вышеизложенное, выводы суда первой инстанции о том, что у прокурора отсутствовали достаточные основания для предъявления требований об устранении выявленных нарушений к МАУ ДО «Дворец Творчества», в том числе требования о рассмотрении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, ошибочны.

Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации №84-О от 24 февраля 2005 года, само по себе представление прокурора силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель указать определенным органам, организациям и должностным лицам на необходимость устранить допущенные нарушения, прежде всего, в добровольном порядке.

Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесение самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Оценив собранные по делу доказательства в их совокупности, судебная коллегия приходит к выводу о том, что представление заместителя Учалинского межрайонного прокурора Республики Башкортостан Галеева А.Н. №... от дата является законным и обоснованным, прав и свобод МАУ ДО «Дворец Творчества»не нарушает, что влечет отказ в удовлетворении административного иска.

Следовательно, принятое судом первой инстанции решение в части удовлетворения административного иска нельзя признать законным и обоснованным, оно в соответствии с подпунктами 3, 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит отмене с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска МАУ ДО «Дворец Творчества» части признании незаконным требования прокурора, изложенного в представлении о рассмотрении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░ 22 ░░░░░ 2019 ░░░░ ░ ░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░.░. №... ░░ ░░░░ ░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░ - ░░░░░░░░.

░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░, ░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ «░░░░░░ ░░░░░░░░░░» ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░, ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░ - ░░░░░░░░.

░ ░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░ ░░░ ░░░░░░░░░.

░░░░░░░░░░░░░░░░░░░░     

░░░░░                 

░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░.░.