Решение по делу № 3а-157/2018 ~ М-188/2018 от 15.10.2018

Дело № 3а-157/2018

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Санкт-Петербург 27 ноября 2018 г.

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Ночевника С.Г.,

при секретаре Гринь Н.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Ленинградской области о признании недействующим областного закона Ленинградской области от 28.12.2015 N 141-оз «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными полномочиями в области земельных отношений, отнесенными к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области»,

установил:

23.12.2015 Законодательным собранием Ленинградской области принят областной закон № 141-оз «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями в области земельных отношений, отнесенными к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области», который подписан Губернатором Ленинградской области 28.12.2015 (далее - областной закон № 141-оз ).

29.12.2015 областной закон № 141-оз опубликован на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru и 30.12.2015 на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Областным законом Ленинградской области от 15.12.2016 № 92-оз «О внесении изменений в некоторые областные законы» внесены изменения в областной закон № 141-оз.

Наименование областного закона № 141-оз изложено в следующей редакции: «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными полномочиями в области земельных отношений, отнесенными к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области».

Также внесены изменения в статью 1 областного закона № 141-оз, которая изложена в следующей редакции:

«Статья 1. Полномочия, передаваемые органам местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области

Органы местного самоуправления муниципальных районов Ленинградской области (далее - органы местного самоуправления) наделяются полномочиями, отнесенными к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области, по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории городских поселений соответствующего муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - переданные полномочия)».

Из преамбулы областного закона № 141-оз следует, что он принят в целях регулирования отношений, связанных с наделением органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными полномочиями в области земельных отношений, отнесенными к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области.

В статьях 2 и 3 областного закона № 141-оз перечислены права и обязанности органов местного самоуправления при осуществлении переданных полномочий, права и обязанности органов государственной власти Ленинградской области при осуществлении органами местного самоуправления переданных полномочий.

Статьями 4,5 и 6 областного закона № 141-оз определен порядок финансового и материального обеспечения осуществления переданных полномочий, отчетности органов местного самоуправления, контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных полномочий.

В статьях 7 и 8 областного закона № 141-оз указан срок наделения органов местного самоуправления переданными полномочиями, основания и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных полномочий.

Статьей 9 областного закона № 141-оз определена ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее осуществление переданных полномочий.

Прокурор Ленинградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим полностью, со дня вступления в силу решения суда в законную силу, областного закона № 141-оз указав, что полномочия по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в настоящее время закреплены за разными органами государственной власти и местного самоуправления пунктом 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Данные полномочия не являются отдельными государственными полномочиями субъекта РФ. Передача полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления, органам государственной власти субъекта РФ в порядке перераспределения, в том числе и в области земельных отношений, не позволяет их отнести к отдельным государственным полномочиям субъекта РФ. Следовательно, областной закон № 141-оз принят Законодательным Собранием Ленинградской области с превышением полномочий, поскольку вопрос в отношении перераспределения земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, регулируется федеральным законодательством. Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции является коррупциогенным фактором. Оспариваемым нормативным правовым актом нарушаются права неопределенного круга лиц, которые вследствие его применения лишены возможности обратиться в целях предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в уполномоченные федеральным законом органы местного самоуправления поселения, на территории которых находятся такие земельные участки.

Определением суда к участию в деле в качестве заинтересованного лица на стороне административного ответчика привлечен Губернатор Ленинградской области.

В письменных возражениях административного ответчика указано, что содержащиеся в административном исковом заявление выводы сделаны без учета всей совокупности норм законодательства, регулирующих данные правоотношения. Принятие на основании п.4 ст.2 Федерального закона № 137-ФЗ областного закона от 22.12.2015 № 137-оз «О перераспределении отдельных полномочий в области земельных отношений между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления городских поселений Ленинградской области» привело к возникновению у органов государственной власти Ленинградской области новых полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории городских поселений. Статья 17 Федерального закона № 131-ФЗ не содержит запрета на перераспределение полномочий, являющихся отдельными государственными полномочиями, не относящимися к вопросам местного значения, между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Ни одним федеральным законом не установлен запрет на наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ, которые возникли на основании закона субъекта РФ. Следовательно, вопрос правомерности наделения органов местного самоуправления муниципальных районов Ленинградской области полномочиями, отнесенными к полномочиям органов государственной власти, по предоставлению земельных участков государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории городских поселений, является вопросом правовой коллизии, которая возникла в связи с тем, что федеральное законодательство не содержит конкретной нормы, которая бы предусматривала, к чьим полномочиям относится полномочие по предоставлению (до 01.01.2017 - распоряжению) земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

В письменном отзыве заинтересованного лица указано, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению. Полномочия органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, установленные пунктом 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Принятие на основание п.4 ст.2 Федерального закона № 137-ФЗ областного закона от 22.12.2015 № 137-оз «О перераспределении отдельных полномочий в области земельных отношений между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления городских поселений Ленинградской области» привело к возникновению у органов государственной власти Ленинградской области новых полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории городских поселений. В силу ст.72 Конституции РФ данное полномочие относится к полномочиям, осуществляемым органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам.

В судебном заседании прокурор прокуратуры Ленинградской области Шушаков А.Н. настаивал на удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Вовк Н.Б. в судебном заседании просила в удовлетворении административного искового заявления отказать по основаниям, изложенным в письменных возражениях.

Представитель заинтересованного лица Савченко О.А. полагала, что требования административного истца не подлежат удовлетворению по доводам, изложенным в письменном отзыве. Поддержала позицию представителя административного ответчика.

Выслушав объяснения прокурора, представителей административного ответчика и заинтересованного лица, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

Исходя из положений ст.21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом, прокурор в случае установления факта нарушения закона указанным органом опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд с требованием о признании таких актов недействительными (ст.22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1).

Следовательно, установив противоречие между Федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации, прокурор Ленинградской области вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим областного закона № 141-оз.

Вопросы, связанные с принятием, официальным опубликованием и вступлением в силу правовых актов Ленинградской области урегулированы областным законом Ленинградской области от 11.12.2007 N 174-оз «О правовых актах Ленинградской области», статьей 5-1 которого предусмотрено, что порядок внесения в Законодательное собрание Ленинградской области проектов областных законов определяется Уставом Ленинградской области, настоящим областным законом и Регламентом Законодательного собрания Ленинградской области.

Согласно ст.8 областного закона Ленинградской области от 11.12.2007 N 174-оз «О правовых актах Ленинградской области» областные законы подлежат обязательному размещению (опубликованию) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

На заседании постоянной комиссии по государственному, административно-территориальному устройству и местному самоуправлению Законодательного собрания Ленинградской области 18.12.2015 был рассмотрен проект внесенного Губернатором Ленинградской области областного закона «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями в области земельных отношений, отнесенными к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области» и рекомендовано Законодательному собранию Ленинградской области принять указанный проект.

Постановлением Законодательного собрания Ленинградской области от 23.12.2015 № 1792 областной закон «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями в области земельных отношений, отнесенными к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области» принят и направлен Губернатору Ленинградской области для подписания и опубликования.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что обжалуемый нормативный правовой акт принят Законодательным собранием Ленинградской области с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, что административным истцом не оспаривается.

Выясняя соответствие областного закона № 141-оз нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и определяя полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого нормативного правового акта суд исходит из того, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (пункты "в", "к" и "н" части 1 статьи 72, части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 130, частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" приведен перечень вопросов, решение которых отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), для решения которых органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При этом решение вопросов по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, данным перечнем не предусмотрено.

Согласно пункту 6 статьи 26.3 приведенного Федерального закона законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 данной статьи, с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с данным федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (часть 1). Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам (часть 2). Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (часть 3).

В силу пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного Кодекса Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные данным Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Аналогичные положения закреплены в пункте 6.1 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не отнесено к числу вопросов местного значения городского, сельского поселения и муниципального района.

Вместе с тем полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, закреплены в статье 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного Кодекса Российской Федерации".

Так, в силу пункта 2 приведенной статьи (в редакции, действовавшей до 1 января 2017 года) предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществлялось:

органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных данным пунктом;

органом местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, за исключением случаев, предусмотренных данным пунктом;

органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, входящего в состав этого муниципального района, при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, а также в отношении земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района.

Полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, прекращаются у органа местного самоуправления муниципального района и возникают у органа местного самоуправления поселения с даты утверждения правил землепользования и застройки поселения (пункт 3 статьи 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного Кодекса Российской Федерации").

На основании внесенных Федеральным законом от 3 июля 2016 года N 334-ФЗ изменений статья 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного Кодекса Российской Федерации" с 1 января 2017 года действует в новой редакции, согласно которой предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется:

органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных данным пунктом;

органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения, за исключением случаев, предусмотренных данным пунктом;

органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных данным пунктом.

Следовательно, полномочия по предоставлению земельных участков (ранее - полномочия по распоряжению земельными участками), государственная собственность на которые не разграничена, в настоящее время закреплены за разными органами государственной власти и местного самоуправления именно федеральным законом, данные полномочия не являются отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации, которые могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке, предусмотренном пунктом 6 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Таким образом, принятие областного закона Ленинградской области от 22.12.2015 N 137-оз «О перераспределении отдельных полномочий в области земельных отношений между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления городских поселений Ленинградской области», статьей 1 которого к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области в области земельных отношений отнесены полномочия органов местного самоуправления городских поселений Ленинградской области по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории городских поселений, не привело к возникновению у органов государственной власти Ленинградской области отдельных государственных полномочий субъекта Российской Федерации, передача которых возможна в порядке статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Исходя из вышеизложенного, суд приходит к выводу, что областной закон № 141-оз принят Законодательным собранием Ленинградской области с превышением установленных полномочий и в нарушение требований актов большей юридической силы, что, с учетом разъяснений содержащихся в пункте 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", является основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд, руководствуясь ст.215 КАС РФ и разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в п.28 Постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", приходит к выводу о признании недействующим областного закона № 141-оз со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление прокурора Ленинградской области удовлетворить.

Признать недействующим, со дня вступления решения суда в законную силу, областной закон Ленинградской области от 28 декабря 2015 года № 141-оз «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными полномочиями в области земельных отношений, отнесенными к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области»

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором подлежал опубликованию оспоренный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы через Ленинградский областной суд в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.

Судья С.Г. Ночевник

Решение в окончательной форме изготовлено 03 декабря 2018 года.