Решение по делу № 2-20/2015 от 16.02.2015

ЗАБАЙКАЛЬСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Дело № 3-20/2015

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

16 марта 2015 года         г. Чита

Забайкальский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Васильевой Т.И.,

при секретаре Батуевой А.Б.,

с участием:

прокурора прокуратуры Забайкальского края Чадовой Е.А.,

представителя Законодательного Собрания Забайкальского края Калининой Е.В.,

представителей Губернатора Забайкальского края Родионовой Е.В., Першиной Н.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Забайкальского края о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 2, 3, 5, 6, 7, 10 статьи 1, подпунктов «а», «б» пункта 4 статьи 1 Закона Забайкальского края от 23 декабря 2014 года № 1110-ЗЗК «О приостановлении действия отдельных положений законов Забайкальского края, не обеспеченных источниками финансирования в 2015 году и плановом периоде 2016 и 2017 годов»,

установил:

Закон Забайкальского края от 23 декабря 2014 года № 1110-ЗЗК «О приостановлении действия отдельных положений законов Забайкальского края, не обеспеченных источниками финансирования в 2015 году и плановом периоде 2016 и 2017 годов» (далее – Закон № 1110-ЗЗК) принят Законодательным Собранием Забайкальского края 17 декабря 2014 года, подписан Губернатором Забайкальского края 23 декабря 2014 года, опубликован 25 декабря 2014 года на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), вступил в силу 1 января 2015 года.

В соответствии пунктами 2, 3, 5, 6, 7, 10 статьи 1, подпунктами «а», «б» пункта 4 статьи 1 указанного закона приостановлено на период с 1 января 2015 года по 31 декабря 2017 года действие:

части 4 статьи 2 Закона Забайкальского края от 29 декабря 2008 года № 101-ЗЗК «О ежемесячном пособии на ребенка в Забайкальском крае» (пункт 2);

второго предложения пункта 1 части 1 и абзаца второго части 1.1 статьи 2 Закона Забайкальского края от 29 декабря 2008 года № 107-ЗЗК «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Забайкальском крае» (пункт 3);

пункта 1 части 1 статьи 2 в части слов «подлежащая индексации», статьи 4.1 Закона Забайкальского края от 17 февраля 2009 года № 129-ЗЗК «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Забайкальском крае» (подпункты «а», «б» пункта 4);

части 7 статьи 7 и части 2.1 статьи 7.1 Закона Забайкальского края от 29 апреля 2009 года № 167-ЗЗК «О патронате» (пункт 5);

первого предложения абзаца третьего части 1 статьи 1 Закона Забайкальского края от 5 октября 2009 года № 246-ЗЗК «О стоимости услуг по погребению отдельных категорий умерших» (пункт 6);

части 9 статьи 1 и части 3 статьи 2 Закона Забайкальского края от 18 декабря 2009 года № 315-ЗЗК «О детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей» (пункт 7);

части 2 статьи 7 Закона Забайкальского края от 22 декабря 2011 года № 609-ЗЗК «О приемной семье для граждан пожилого возраста и инвалидов в Забайкальском крае» (пункт 10).

Заместитель прокурора Забайкальского края обратился в Забайкальский краевой суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления в силу вышеперечисленных положений Закона Забайкальского края, ссылаясь на то, что в результате приостановления индексации социальных выплат в условиях инфляции произойдет уменьшение объема данных выплат, что не позволит в полной мере обеспечить предоставление мер социальной поддержки льготных категорий граждан. Федеральным законодательством, а именно, Федеральным законом от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», Федеральным законом от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Федеральным законом от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», предусмотрена индексация социальных выплат, которая направлена на сохранение достигнутого уровня социальной защищенности, а значит является обязательной. Соответствующие нормы указанных законов носят императивный характер и их реализация не может быть поставлена в зависимость от наличия либо отсутствия в бюджете финансовых средств. Приостановление индексации социальных выплат влечет их обесценивание в условиях инфляции, роста цен, динамики стоимости жизни, уменьшение фактического объема социальной помощи льготным категориям граждан. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а ограничение прав и свобод человека и гражданина допускается лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. По мнению заместителя прокурора, оспариваемые положения Закона Забайкальского края противоречат принципам соблюдения прав и законных интересов граждан, и влекут нарушение их конституционных прав на получение социальных выплат в полном объеме.

В судебном заседании прокурор прокуратуры Забайкальского края Чадова Е.А. заявленные требования поддержала, дала пояснения, аналогичные изложенным в заявлении.

Представитель Законодательного Собрания Забайкальского края Калинина Е.В. с заявлением заместителя прокурора не согласилась, представила письменные возражения, пояснив, что порядок назначения и выплаты вышеперечисленных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан входит в полномочия субъекта Российской Федерации, устанавливается им самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Следовательно, определение порядка и размера индексации также является полномочием субъекта Российской Федерации. Оспариваемый закон принят в соответствии с частью 2 статьи 13 Закона Забайкальского края от 7 апреля 2009 года № 155-ЗЗК «О бюджетном процессе в Забайкальском крае» в связи с недостаточностью финансового обеспечения установленных законодательством Забайкальского края расходных обязательств.

Представители Губернатора Забайкальского края Родионова Е.В., Першина Н.В. с заявлением заместителя прокурора также не согласились, поддержали пояснения представителя Законодательного Собрания Забайкальского края, представили письменные возражения, аналогичные по своему содержанию возражениям Законодательного Собрания Забайкальского края.

Заслушав участвующих лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьями 45, 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с требованием о признании недействующим полностью или в части противоречащего федеральному законодательству нормативного акта субъекта Российской Федерации, если такой акт нарушает охраняемые законом права и интересы неопределенного круга лиц.

В силу статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону, либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления (часть 1 статьи 253).

В соответствии с пунктом 1 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 4 части 4 Устава Забайкальского края, принятого Законом Забайкальского края от 17 февраля 2009 года № 125-ЗЗК, бюджет Забайкальского края находится в ведении края.

В силу части 1 статьи 1 Закона Забайкальского края от 7 апреля 2009 года № 155-ЗЗК «О бюджетном процессе в Забайкальском крае» бюджетные правоотношения в Забайкальском крае регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, настоящим Законом края, другими законами Забайкальского края и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти Забайкальского края.

Согласно статье 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации в числе прочего возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации. Указанные расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Частью 2 статьи 13 Закона Забайкальского края от 7 апреля 2009 года № 155-ЗЗК «О бюджетном процессе в Забайкальском крае» предусмотрено, что в случае если в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем расходов недостаточен для финансового обеспечения установленных законодательством Забайкальского края расходных обязательств Забайкальского края, Губернатор Забайкальского края вносит в Законодательное Собрание Забайкальского края проект закона Забайкальского края об изменении сроков вступления в силу (приостановлении действия) в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений законов края, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде. Указанный проект закона Забайкальского края принимается одновременно с законом о бюджете края.

В отношении федерального бюджета пунктом 6 статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлена аналогичная по своему содержанию норма: в случае, если в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем расходов недостаточен для финансового обеспечения установленных законодательством Российской Федерации расходных обязательств Российской Федерации, Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проект федерального закона об изменении сроков вступления в силу (приостановления действия) в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде.

В соответствии с Законом Забайкальского края от 23 декабря 2014 года № 1116-ЗЗК «О бюджете Забайкальского края на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» не предусмотрено выделение средств на реализацию вышеперечисленных положений законов Забайкальского края в части индексации.

При этом в силу подпункта 3 пункта 1 данного закона одной из основных характеристик бюджета края на 2015 год является его дефицит в сумме 5 303 379,5 тыс. рублей, что составляет 14,9 % утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации (без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений) при допустимом уровне в 15% (часть 2 статьи 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Помимо тех норм, которые оспариваются прокурором, Законом Забайкальского края от 23 декабря 2014 года № 1110-ЗЗК также приостановлено действие нормативных правовых актов, касающихся индексации размеров окладов денежного содержания государственных служащих Забайкальского края, субсидий, направляемых на софинансирование расходных обязательств городского округа «Город Чита» и поселка городского типа «Агинское» по решению ряда вопросов местного значения.

Из пояснений представителей заинтересованных лиц следует, что в настоящее время прогноз социально-экономического развития Забайкальского края носит негативный характер, в связи с чем расходы бюджета подлежат сокращению еще на 2 000 000 тыс. рублей.

Таким образом, принимая Закон Забайкальского края от 23 декабря 2014 года № 1110-ЗЗК «О приостановлении действия отдельных положений законов Забайкальского края, не обеспеченных источниками финансирования в 2015 году и плановом периоде 2016 и 2017 годов», региональный законодатель действовал в соответствии с полномочиями Забайкальского края в области бюджетных правоотношений и исходил из отсутствия в бюджете финансового обеспечения указанных выше расходных обязательств.

Согласно пункту «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 статьи 26.1 Федерального закона № 184-ФЗ полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

Согласно подпунктам 24, 24.2 пункта 2 статьи 26.3 приведенного закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий; организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству.

Оспариваемыми заместителем прокурора пунктами 2, 3 статьи Закона № 1110-ЗЗК установлено приостановить на период с 1 января 2015 года по 31 декабря 2017 года действие:

части 4 статьи 2 Закона Забайкальского края от 29 декабря 2008 года № 101-ЗЗК «О ежемесячном пособии на ребенка в Забайкальском крае» («Забайкальский рабочий», 30 декабря 2008 года, № 253; 25 февраля 2009 года, № 35; 18 ноября 2009 года, № 213; 5 апреля 2010 года, № 56; 19 декабря 2013 года, № 239; 14 апреля 2014 года, № 70);

второго предложения пункта 1 части 1 и абзаца второго части 1.1 статьи 2 Закона Забайкальского края от 29 декабря 2008 года № 107-ЗЗК «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Забайкальском крае» («Забайкальский рабочий», 31 декабря 2008 года, № 254; 5 октября 2009 года, № 182; 16 июля 2010 года, № 134; 13 сентября 2011 года, № 179; 28 ноября 2011 года, № 237; 8 июня 2012 года, № 106; 12 июля 2012 года, № 135; 28 декабря 2012 года, № 248; 18 марта 2013 года, № 47; 17 июня 2014 года, № 111).

Согласно частям 1, 2, 3 статьи 2 Закона Забайкальского края от 29 декабря 2008 года № 101-ЗЗК «О ежемесячном пособии на ребенка в Забайкальском крае» ежемесячное пособие на ребенка до достижения им возраста шестнадцати лет (на обучающегося общеобразовательной организации - до окончания им обучения, но не более чем до достижения им возраста восемнадцати лет) выплачивается исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти Забайкальского края (далее - уполномоченный орган), по месту жительства семей с детьми в размере 120 рублей. Размер ежемесячного пособия на ребенка увеличивается на сто процентов на детей одиноких матерей; на пятьдесят процентов - на детей, родители или один из родителей которых уклоняются от уплаты алиментов, либо в других случаях, предусмотренных федеральным законом, когда взыскание алиментов невозможно, а также на детей военнослужащих, проходящих службу по призыву. Размер ежемесячного пособия на ребенка определяется с применением районных коэффициентов к заработной плате, установленных федеральным законодательством.

Размер и сроки индексации ежемесячного пособия на ребенка устанавливаются законом Забайкальского края о бюджете края на соответствующий финансовый год и плановый период (часть 4 статьи 2).

В статье 2 Закона Забайкальского края от 29 декабря 2008 года № 107-ЗЗК «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Забайкальском крае» установлены меры социальной поддержки многодетным семьям и порядок их предоставления. В соответствии с пунктом 1 части 1 данной статьи одной из таких мер является ежемесячная денежная выплата в размере 300 рублей на ребенка, начиная с третьего, до достижения им возраста восемнадцати лет (на обучающегося в учебном заведении по очной форме обучения - до окончания обучения, но не более чем до достижения им возраста двадцати трех лет). Ежемесячная денежная выплата подлежит индексации, размер и сроки которой устанавливаются законом Забайкальского края о бюджете Забайкальского края на соответствующий финансовый год и плановый период.

В части 1.1 статьи 2 названного Закона Забайкальского края установлено, что многодетным семьям, имеющим в своем составе двух и более рожденных или усыновленных детей, при рождении (усыновлении), в период с 1 января 2012 года по 31 декабря 2016 года третьего или последующего ребенка предоставляется краевой материнский (семейный) капитал в размере 50 000 рублей.

Согласно абзацу второму краевой материнский (семейный) капитал подлежит индексации, размеры и сроки которой устанавливаются законом Забайкальского края о бюджете края на соответствующий финансовый год и плановый период.

Вопросы предоставления социальной поддержки граждан в виде выплаты ежемесячного пособия на ребенка на федеральном уровне урегулированы Федеральным законом от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (далее – Федеральный закон № 81-ФЗ).

В силу статьи 2 указанного закона законодательство Российской Федерации о государственных пособиях гражданам, имеющим детей, основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих дополнительные виды материальной поддержки семей с детьми.

Частью 3 статьи 3, статьей 16 названного Федерального закона предусмотрено, что порядок назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно абзацу пятому статьи 4 Федерального закона № 81-ФЗ выплата государственных пособий гражданам, имеющим детей, в виде ежемесячного пособия на ребенка производится за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут устанавливать дополнительные меры поддержки семей, имеющих детей, за счет средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Таким образом, в соответствии с федеральным законодательством порядок назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка (в том числе в многодетных семьях), установление дополнительных мер поддержки многодетных семей за счет средств краевого бюджета, порядок их назначения и выплаты, в том числе индексация, входят в полномочия Забайкальского края.

В соответствии с оспариваемыми прокурором подпунктами «а», «б» пункта 4 статьи 1 Закона № 1110-ЗЗК на период с 1 января 2015 года по 31 декабря 2017 года приостановлено действие пункта 1 части 1 статьи 2 в части слов «подлежащая индексации» и статьи 4.1 Закона Забайкальского края от 17 февраля 2009 года № 129-ЗЗК «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Забайкальском крае».

Согласно пункту 1 части 1 Закона Забайкальского края от 17 февраля 2009 года № 129-ЗЗК «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Забайкальском крае» ветеранам труда после установления (назначения) им пенсии по старости в соответствии с пенсионным законодательством независимо от прекращения ими трудовой деятельности предоставляется мера социальной поддержки в виде ежемесячной денежной выплаты в размере 500 рублей, подлежащая индексации.

В пункте 4 названного закона установлено, что размер и сроки индексации ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 1 части 1 статьи 2, пунктом 1 статьи 3, пунктом 1 статьи 4 настоящего Закона края, устанавливаются законом Забайкальского края о бюджете Забайкальского края на соответствующий финансовый год и плановый период.

В пункте 1 части 1 статьи 2 предусмотрена ежемесячная денежная выплата ветеранам труда, в пункте 1 статьи 3 – труженикам тыла, в пункте 1 статьи 4 – реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий.

Из анализа федерального законодательства вытекает следующее.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 20 указанного Закона меры социальной поддержки лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны (труженики тыла), также определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии со статьями 20 и 22 настоящего Федерального закона, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 10).

В отношении реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, на федеральном уровне действует Закон Российской Федерации от 18 октября 1991 года № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий», в статье 16 которого предусмотрено, что названная категория граждан обеспечивается мерами социальной поддержки в соответствии с законами субъектов Российской Федерации; расходные обязательства по обеспечению мерами социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, установление мер социальной поддержки в отношении ветеранов труда, тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий входит в полномочия субъекта Российской Федерации.

В соответствии с оспариваемыми прокурором пунктами 5, 7 статьи 1 Закона № 1110-ЗЗК на период с 1 января 2015 года по 31 декабря 2017 года приостановлено действие:

части 7 статьи 7 и части 2.1 статьи 7.1 Закона Забайкальского края от 29 апреля 2009 года № 167-ЗЗК «О патронате» («Забайкальский рабочий», 6 мая 2009 года, № 82; 14 марта 2011 года, № 41; 6 мая 2014 года, № 83) (пункт 5);

части 9 статьи 1 и части 3 статьи 2 Закона Забайкальского края от 18 декабря 2009 года № 315-ЗЗК «О детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей» («Забайкальский рабочий», 21 декабря 2009 года, № 239 - 242; 1 октября 2010 года, № 186; 14 марта 2011 года, № 41; 8 ноября 2011 года, № 220; 28 ноября 2011 года, № 237; 5 марта 2012 года, № 37; 8 июня 2012 года, № 106; 28 декабря 2012 года, № 248; 14 апреля 2014 года, № 70; 6 мая 2014 года, № 83; 28 июля 2014 года, № 142; 4 августа 2014 года, № 147; 30 сентября 2014 года, № 185) (пункт 7).

Согласно статье 7 Закона Забайкальского края от 29 апреля 2009 года № 167-ЗЗК «О патронате» патронатные воспитатели (воспитатель) имеют право на ежемесячное денежное вознаграждение; частью 7 данной статьи установлено, что размер вознаграждения увеличивается (индексируется) одновременно с увеличением (индексацией) заработной платы работников бюджетной сферы края и в тех же размерах.

В части 2.1 статьи 7.1 названного Закона предусмотрена индексация ежемесячной денежной выплаты на содержание детей, переданных на патронат, размер и сроки которой устанавливаются законом Забайкальского края о бюджете края на соответствующий финансовый год и плановый период.

В соответствии с частями 1, 2, 4 статьи 1 Закона Забайкальского края от 18 декабря 2009 года № 315-ЗЗК «О детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей» дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, могут быть переданы на воспитание в приемную семью. Приемные родители имеют право на ежемесячное денежное вознаграждение, которое установлено в следующих размерах: 1) за взятого на воспитание одного ребенка – 2 540 рублей; 2) за взятых на воспитание двух детей – 5 070 рублей; 3) за взятых на воспитание трех детей – 7 230 рублей.

Размер ежемесячного денежного вознаграждения, выплачиваемого приемным родителям, увеличивается (индексируется) одновременно с увеличением (индексацией) заработной платы работников бюджетной сферы края и в тех же размерах (часть 9 статьи 1).

Согласно частями 1, 2 статьи 2 Закона Забайкальского края от 18 декабря 2009 года № 315-ЗЗК «О детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей» размер ежемесячных денежных выплат на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях составляет на содержание детей дошкольного возраста – 4 216 рублей на каждого ребенка; на содержание детей школьного возраста – 4 875 рублей на каждого ребенка с учетом районного коэффициента, действующего на территории Забайкальского края

Ежемесячная денежная выплата на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях подлежит индексации, размер и сроки которой устанавливаются законом Забайкальского края о бюджете края на соответствующий финансовый год и плановый период (часть 3 статьи 2).

На федеральном уровне установлено следующее.

В соответствии с пунктом 1 статьи 123 Семейного кодекса Российской Федерации дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание (усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в патронатную семью), а при отсутствии такой возможности временно, на период до их устройства на воспитание в семью, передаются в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (статья 155.1 настоящего Кодекса).

Опека или попечительство устанавливаются над детьми, оставшимися без попечения родителей (пункт 1 статьи 121 настоящего Кодекса), в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов. Устройство ребенка под опеку или попечительство допускается в соответствии с Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» по договору об осуществлении опеки или попечительства, в том числе по договору о приемной семье, либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании) (части 1, 6 статьи 145 Семейного кодекса РФ).

Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы семейного права (часть 3 статьи 145 Семейного кодекса РФ).

Из анализа данных норм следует, что отношения, возникающие в связи с передачей детей, оставшихся без попечения родителей, в патронатную семью, регулируются законами субъектов Российской Федерации. Следовательно, установление ежемесячного денежного вознаграждения, причитающегося патронатным воспитателям (воспитателю), а также ежемесячной денежной выплаты на содержание детей, переданных на патронат, в том числе и порядок их индексации, входит в компетенцию субъекта Российской Федерации.

Вопросы установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами, регулируются Федеральным законом от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве».

Согласно частям 1, 2 статьи 16 данного закона обязанности по опеке и попечительству исполняются безвозмездно, за исключением случаев, установленных настоящей статьей, а также Семейным кодексом Российской Федерации. Орган опеки и попечительства, исходя из интересов подопечного, вправе заключить с опекуном или попечителем договор об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях. Вознаграждение опекуну или попечителю может выплачиваться за счет доходов от имущества подопечного, средств третьих лиц, а также средств бюджета субъекта Российской Федерации. Предельный размер вознаграждения по договору об осуществлении опеки или попечительства за счет доходов от имущества подопечного устанавливается Правительством Российской Федерации. Случаи и порядок выплаты вознаграждения опекунам или попечителям за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Законодательством субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные формы государственной поддержки опеки и попечительства, не предусмотренные законодательством Российской Федерации (часть 4 статьи 31).

Как указывалось выше, решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (подпункты 24, 24.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ). Порядок назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 3 статьи 3, статья 16 Федерального закона № 81-ФЗ).

Таким образом, установление ежемесячного денежного вознаграждения приемным родителям, ежемесячной денежной выплаты на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях входит в полномочия субъекта Российской Федерации.

В соответствии с оспариваемым прокурором пунктом 6 статьи 1 Закона № 1110-ЗЗК на период с 1 января 2015 года по 31 декабря 2017 года приостановлено действие:

первого предложения абзаца третьего части 1 статьи 1 Закона Забайкальского края от 5 октября 2009 года № 246-ЗЗК «О стоимости услуг по погребению отдельных категорий умерших» («Забайкальский рабочий», 9 октября 2009 года, № 186 - 187; 14 июня 2010 года, № 110 - 111; 1 июня 2011 года, № 97; 19 октября 2012 года, № 210; 31 октября 2012 года, № 215).

Согласно части 1 статьи 1 Закона Забайкальского края от 5 октября 2009 года № 246-ЗЗК «О стоимости услуг по погребению отдельных категорий умерших» органы местного самоуправления определяют стоимость предусмотренных федеральным законом услуг по погребению умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, и умерших, которые не подлежали обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством на день смерти и не являлись пенсионерами, а также услуг по погребению в случае рождения мертвого ребенка по истечении 154 дней беременности. Стоимость услуг по погребению устанавливается по согласованию с исполнительным органом государственной власти Забайкальского края, уполномоченным Правительством Забайкальского края, в размере, не превышающем 4 000 рублей.

Первым предложением абзаца третьего части 1 указанной статьи установлено, что стоимость услуг по погребению и ее предел подлежат ежегодной индексации, размер и сроки которой устанавливаются законом края о бюджете Забайкальского края на соответствующий финансовый год и плановый период. В районах и местностях Забайкальского края, где федеральным законодательством установлен районный коэффициент к заработной плате, предельный размер стоимости услуг по погребению определяется с применением этого районного коэффициента.

Согласно подпункту 41 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ решение вопросов предоставления материальной и иной помощи для погребения относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Отношения, связанные с погребением умерших, на федеральном уровне регулируются Федеральным законом от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», в пункте 1 статьи 2 которого установлено, что законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 26 Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» финансовое обеспечение похоронного дела осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии со статьями 9, 10, 11 настоящего Федерального закона.

Согласно абзацам первому и пятому пункта 3 статьи 9 указанного Федерального закона стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы за счет средств: бюджетов субъектов Российской Федерации – в случаях, если умерший не подлежал обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством на день смерти и не являлся пенсионером, а также в случае рождения мертвого ребенка по истечении 154 дней беременности.

Стоимость услуг, оказываемых специализированной службой по вопросам похоронного дела при погребении умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, определяется органами местного самоуправления и возмещается в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 9 настоящего Федерального закона (абзац седьмой пункта 3 статьи 12).

С учетом вышеприведенных положений законов решение вопросов предоставления материальной и иной помощи для погребения в отношении вышеуказанных категорий граждан отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии с оспариваемым прокурором пунктом 10 статьи 1 Закона № 1110-ЗЗК на период с 1 января 2015 года по 31 декабря 2017 года приостановлено действие части 2 статьи 7 Закона Забайкальского края от 22 декабря 2011 года № 609-ЗЗК «О приемной семье для граждан пожилого возраста и инвалидов в Забайкальском крае» («Забайкальский рабочий», 22 декабря 2011 года, № 252; 16 июля 2013 года, № 134; 28 июля 2014 года, № 142; 4 августа 2014 года, № 147).

Согласно части 2 статьи 7 Закона Забайкальского края от 22 декабря 2011 года № 609-ЗЗК «О приемной семье для граждан пожилого возраста и инвалидов в Забайкальском крае» размер ежемесячной денежной выплаты лицу, изъявившему желание создать приемную семью и заключившему договор, подлежит индексации. Размер индексации устанавливается ежегодно законом Забайкальского края о бюджете края.

На федеральном уровне правовые, организационные и экономические основы социального обслуживания граждан в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации».

Правовое регулирование социального обслуживания граждан осуществляется на основании настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья 2). К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания относятся правовое регулирование и организация социального обслуживания в субъектах Российской Федерации в пределах полномочий, установленных настоящим Федеральным законом (пункт 1 статьи 8).

Законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья 3).

Исходя из анализа вышеприведенных положений законов, следует, что на федеральном уровне вопрос устройства граждан пожилого возраста и инвалидов в приемные семьи не урегулирован.

При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов имеют право принятия в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (пункт 7 статьи 5 Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»).

Субъекты Российской Федерации вправе устанавливать за счет своих средств дополнительные меры социальной поддержки данным категориям граждан.

Так, Законом Забайкальского края от 22 декабря 2011 года № 609-ЗЗК «О приемной семье для граждан пожилого возраста и инвалидов в Забайкальском крае» предусмотрена форма жизнеустройства и социальной поддержки граждан пожилого возраста и инвалидов в виде приемной семьи. Следовательно, рассматриваемое регулирование осуществлено Забайкальским краем в пределах предоставленной ему компетенции и в системе действующего права.

Принимая во внимание положения приведенного выше федерального и регионального законодательства, суд приходит к выводу о том, что, приостановив оспариваемыми нормами действие законов края об индексации социальных выплат, региональный законодатель действовал в пределах своей компетенции и учитывал возможности бюджета Забайкальского края.

Суд не может согласиться с доводами прокурора о том, что в результате принятия оспариваемых норм был уменьшен достигнутый уровень социальной поддержки льготной категории граждан, поскольку действие норм, предусматривающих предоставление социальных выплат, которые в большинстве своем не носят компенсационный характер, приостановлено не было, объем финансового обеспечения не изменен. Каких-либо норм, снижающих уровень правовых гарантий, предусмотренных федеральным законодателем, для указанной категории граждан, к чему фактически сводятся доводы заявителя, оспариваемые положения не содержат.

Тот факт, что социальная поддержка определенных категорий граждан в связи с инфляцией фактически уменьшилась, не свидетельствует о нарушении региональным законодателем в условиях отсутствия денежных средств на осуществление индексации социальных выплат действующего федерального законодательства, предусматривающего, что дополнительные меры социальной поддержки, а также их размер устанавливаются субъектом Российской Федерации самостоятельно исходя из возможностей бюджета.

Приостановление действия норм об индексации социальных выплат не свидетельствует о том, что региональный законодатель отказался от социальной поддержки льготных категорий граждан, выплаты которым осуществляются в ранее установленном размере в полном объеме.

Безусловно, социальная поддержка семей, имеющих детей, в том числе принявших на воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также ветеранов труда и семей, принявших в семью граждан пожилого возраста, должна носить приоритетный характер.

Вместе с тем, при формировании бюджета в условиях отсутствия достаточного уровня доходов, необходимых в том числе для повышения размера социальных выплат, региональный законодатель исходил из принципа сбалансированности бюджета. Анализ возможности сохранения действия приостановленных норм за счет сокращения иных статей расходов бюджета не входит в предмет рассмотрения настоящего дела. Иное может повлечь нарушение принципа недопустимости вмешательства в полномочия регионального законодателя.

Временное приостановление действия норм об индексации социальных выплат не указывает на отказ субъекта Российской Федерации от исполнения взятых на себя перед гражданами обязательств и не исключает возможность в дальнейшем при наличии денежных средств произвести повышение размера социальных выплат с учетом уровня инфляции за истекший с момента установления их размера период.

Оснований полагать, что в результате оспариваемого правового регулирования в вопросе определения размера социальных выплат возникла правовая неопределенность, как на то указывает прокурор, не имеется.

Таким образом, суд не находит оснований полагать оспариваемые положения Закона несоответствующими федеральному законодательству, поскольку субъект Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать объем и содержание мер социальной поддержки обозначенных категорий граждан с учетом возможностей бюджета субъекта.

При таком положении требования прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 2, 3, 5, 6, 7, 10 статьи 1, подпунктов «а», «б» пункта 4 статьи 1 Закона Забайкальского края от 23 декабря 2014 года № 1110-ЗЗК «О приостановлении действия отдельных положений законов Забайкальского края, не обеспеченных источниками финансирования в 2015 году и плановом периоде 2016 и 2017 годов» представляются необоснованными, в связи с чем, заявление удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194-199, 251-253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

заявление заместителя прокурора Забайкальского края о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 2, 3, 5, 6, 7, 10 статьи 1, подпунктов «а», «б» пункта 4 статьи 1 Закона Забайкальского края от 23 декабря 2014 года № 1110-ЗЗК «О приостановлении действия отдельных положений законов Забайкальского края, не обеспеченных источниками финансирования в 2015 году и плановом периоде 2016 и 2017 годов» оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Забайкальский краевой суд.

Судья                      Т.И. Васильева

Решение в окончательной форме изготовлено 23.03.2015.