Решение по делу № 33-14441/2015 от 01.09.2015

Судья Т. Дело № 33-14441/2015

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:

председательствующего Соболевой Т.Е.,

судей Кормильцевой И.И.,

Полевщиковой С.Н.,

при секретаре Гребенщиковой Н.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании 07 октября 2015 года гражданское (административное) дело по заявлению Мараковой И.А. о признании незаконным предостережения заместителя Сухоложского городского прокурора Копылова Д.И. о недопустимости нарушения закона

по апелляционной жалобе заявителя (административного истца) Мараковой И.А.

на решение Сухоложского городского суда Свердловской области от 16 июля 2015 года.

Заслушав доклад судьи Соболевой Т.Е., объяснения представителя заявителя (административного истца) Донгузовой А.М., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя заинтересованного лица (административного ответчика) заместителя Сухоложского городского прокурора Истоминой И.В., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

Маракова И.А. обратилась в суд с заявлением о признании незаконным предостережения заместителя Сухоложского городского прокурора Копылова Д.И. о недопустимости нарушения закона от ( / / ) №, вынесенное в ее адрес как начальника отдела по размещению муниципального заказа муниципального казенного учреждения «...» города ....

В обоснование заявления указала, что является начальником отдела по размещению муниципального заказа муниципального казенного учреждения «...» с 01.10.2013. В связи с проведенной Министерством финансов Свердловской области по заданию прокуратуры Свердловской области с 21.10.2013 по 01.11.2013 проверкой законодательства о размещении заказов в городском округе Сухой Лог 03.04.2015 прокурором ей было объявлено предостережение о недопустимости нарушения закона, о недопустимости принятия при заключении муниципальных контрактов банковских гарантий, имеющих признаки подделки. Указанное предостережение является незаконным, не отвечает требованиям пунктов 1.2, 1.4, 2, 2.1, 2.2 Указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона». Во время проведения проверки и до объявления предостережения объяснения у нее не истребовались, предостережение вынесено в адрес не субъекта проверки, в предостережении не указаны нормы законодательства, которым противоречат ее действия как должностного лица. Оспариваемым предостережением нарушены права и свободы, поскольку в случае неисполнения указанных в нем требований, она может быть привлечена к ответственности в установленном порядке, что предусмотрено статьей 25.1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» и пунктом 3 Указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона».

В судебном заседании заявитель Маракова И.А. настаивала на удовлетворении заявленных требований.

Представитель заинтересованного лица заместителя Сухоложского городского прокурора Вяцков Д.Г. в судебном заседании заявление не признал.

Решением Сухоложского городского суда Свердловской области от 16 июля 2015 года в удовлетворении заявления Мараковой И.А. отказано.

В апелляционной жалобе заявитель Маракова И.А. просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявления, указывая на неправильное применение судом норм материального права. Выводы суда основаны на неверном истолковании статьи 25.1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», поскольку основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, доказательства которых отсутствуют. Судом была дана неверная оценка обстоятельствам невыполнения прокурором порядка объявления предостережения, установленного Указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона».

Заявитель Маракова И.А., извещенная надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, в судебное заседание не явилась, с просьбами об отложении судебного разбирательства в суд не обращалась, судебная коллегия находит возможным рассмотреть дело в ее отсутствие на основании части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда подлежит отмене на основании пункта 3 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с неправильным применением судом норм материального права.

Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании (статьи 55, 59 - 61, 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации), а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Судебная коллегия полагает, что обжалуемое решение суда не отвечает указанным требованиям.

В соответствии с частью 1 статьи 254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (действующей до 15 сентября 2015 года) гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

В соответствии с частью 4 статьи 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия, бездействия органа государственной власти, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение или действие нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному правовому акту.

Таким образом, для признания решения, а также действий (бездействия) указанных выше органов, должностных лиц незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие решения либо действия (бездействия) закону или иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушение решением либо действием (бездействием) прав и законных интересов гражданина или организации.

Судебная коллегия приходит к выводу, что совокупность указанных условий по данному делу имеется, что является основанием для удовлетворения заявления о признании незаконным оспариваемого решения заинтересованного лица.

Как следует из материалов дела, Маракова И.А. с 01.10.2013 является начальником отдела по размещению муниципального заказа муниципального казенного учреждения «...» на основании приказа (распоряжения) о приеме на работу № от 01.10.2013. 03.04.2015 заместителем Сухоложского городского прокурора Копыловым Д.И. в адрес начальника отдела по размещению муниципального заказа муниципального казенного учреждения «Управление муниципального заказчика» Мараковой И.А. было вынесено предостережение о недопустимости нарушения закона №, которым Маракова И.А. предостережена о недопустимости указанных нарушений закона и разъяснено, что в силу требований действующего законодательства, в случае наступления крупного ущерба в результате предоставления поддельной банковской гарантии при заключении муниципального контракта, она может быть привлечена к уголовной ответственности по статье 293 Уголовного кодекса Российской Федерации (халатность). Согласно предостережению Министерством финансов Свердловской области по заданию прокуратуры Свердловской области от 09.09.2013 № 7/1-22-13 в период с 21.10.2013 по 01.11.2013 проведена проверка законодательства о размещении заказов в городском округе Сухой Лог, в ходе которой было установлено, что представленные участниками размещения заказа для заключения муниципального контракта банковские гарантии, выданные от имени ...» от ( / / ) № и «...» №, имеют признаки подделки.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявления, указал, что оспариваемое предостережение прокурора является законным, вынесено в связи с тем, что имеют место факты представления участниками размещения заказов для заключения муниципальных контрактов поддельных банковских гарантий, предостережением прокурор информировал Маракову И.А. о имевших место в прошлом неправомерных действиях участников торгов.

Вместе с тем, указанные выводы суда не основаны на нормах материального права, регулирующих спорные правоотношения.

Частью 1 статьи 25.1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено, что в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке (часть 2 статьи 25.1).

Предостережение является мерой прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, принимаемой на основании результатов проведенных проверок, в том числе по заявлениям и обращениям граждан, информациям контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, влекущее для лица, в адрес которого оно объявлено, определенные правовые последствия в случае его неисполнения.

Предостережение - это правовое средство особой целевой направленности, оно имеет превентивный (предупредительный, профилактический) характер. Цель предостережения - предупреждение правонарушений путем официального указания на необходимость изменения модели своей юридически значимой деятельности. Прокурор при проведении проверки может объявить предостережение лишь при наличии веских задокументированных оснований, связанных с тем, что в будущем, возможно, лицо совершит правонарушение.

Указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» детализированы условия вынесения предостережения, которое может применяться только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов (пункт 1.1).

Предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях. Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемых законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность (пункт 1.2).

Применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений (пункт 2).

Предостережение объявлять на основании результатов проведенных проверок, в том числе по заявлениям и обращениям граждан, информациям контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях (пункт 2.1). Предостережение оформлять в виде специального прокурорского акта в письменной форме (пункт 2.2).

Вместе с тем, в материалах проверки и в оспариваемом предостережении прокурора отсутствуют достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях должностным лицом Мараковой И.А., могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемых законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность. В предостережении отсутствуют сведения о неправомерных действиях должностного лица, наименование закона, которому они противоречат, наступившие последствия, что является обязательным требованием к прокурорскому акту в силу приложения к Указанию Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона».

Письменные объяснения, которые в обязательном порядке должны быть истребованы прокурором в ходе проверки сведений от должностного лица, в данном случае от Мараковой И.А. не истребовались. Доказательства того, что в ходе проведения проверки по фактам, имевшим место до заключения Мараковой И.А. трудового договора 01.10.2013, и до вынесения предупреждения 03.04.2015, от нее были истребованы письменные объяснения, в материалах дела отсутствуют и представителем заинтересованного лица в судебное заседание представлены не были.

Судебная коллеги полагает, что тот факт, что после вынесения предупреждения, на стадии его вручения должностному лицу для проставления подписи о том, что предостережение объявлено, его сущность и право на обжалование разъяснены, с предоставленным прокурором Мараковой И.А. 10-минутного периода времени для ознакомления с предостережением и его подписания, что подтверждается рапортом помощника Сухоложского городского прокурора Вяцковым Д.Г. от 06.04.2015, не свидетельствует об исполнении прокурором требований пункта 2 Указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона».

Доводы возражений прокурора о том, что указанные действия закону не противоречат, являются несостоятельными, поскольку в силу пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации, изданные Генеральным прокурором Российской Федерации, являются обязательными для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры.

При указанных обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу, что у прокурора не имелось достоверных сведений о готовящихся Мараковой И.А. противоправных деяниях, ей не была предоставлена возможность дать объяснения по данному факту, в связи с чем не имелось законных оснований для объявления предупреждения в адрес указанного должностного лица.

Предостережение прокурора от 03.04.2015 нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку его неисполнение могло повлечь привлечение к ответственности, предусмотренной законом, о чем прямо указано в части 2 статьи 25.1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» и в пункте 3 Указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона», согласно которому прокуроры должны обеспечить строгий контроль за исполнением требований, изложенных в предостережении, и применять к должностным лицам, уклоняющимся от выполнения законных требований прокурора, предусмотренные законом меры ответственности.

В соответствии с частью 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (действующей с 15 сентября 2015 года) обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

В настоящее время такая обязанность также установлена частью 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, действующего с 15 сентября 2015 года.

Вместе с тем, несмотря на установленную законом обязанность, заинтересованным лицом не представлены доказательства законности оспариваемого предостережения, наличия оснований, предусмотренных частью 1 статьи 25.1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» для его вынесения, соблюдения условий, порядка и формы, установленных Указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона».

Судом первой инстанции не были приняты во внимание вышеуказанные положения материального законодательства.

На основании изложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемое предостережение заместителя Сухоложского городского прокурора не соответствует положениям федерального законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, следовательно, заявленные требования подлежат удовлетворению.

В соответствии с пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новое решение.

Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении заявления.

Руководствуясь статьей 227, частью 1 статьи 308, пунктом 2 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Сухоложского городского суда Свердловской области от 16 июля 2015 года отменить, принять по делу новое решение, которым заявление Мараковой И.А. удовлетворить.

Признать незаконным предостережение заместителя Сухоложского городского прокурора Копылова Д.И. о недопустимости нарушения закона от 03.04.2015 №, вынесенное в адрес начальника отдела по размещению муниципального заказа муниципального казенного учреждения «Управление муниципального заказчика» Мараковой И.А.

Обязать заместителя Сухоложского городского прокурора Копылова Д.И. устранить допущенные нарушения прав заявителя (административного истца) Мараковой И.А. путем отмены предостережения в течение 15 дней со дня вступления решения суда в законную силу. Об исполнении решения суда сообщить в Сухоложский городской суд Свердловской области и заявителю (административному истцу) Мараковой И.А. в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Председательствующий Т.Е. Соболева

Судьи И.И. Кормильцева

С.Н. Полевщикова