Решение по делу № 3а-111/2016 от 30.09.2016

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г.Улан-Удэ                             10 ноября 2016 года

Верховный суд Республики Бурятия в составе судьи Назимовой П.С., при секретаре Абзаевой В.И., с участием прокурора Астраханцевой Е.П., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Доржиевой Б.В. о признании недействующими отдельных положений Закона Республики Бурятия «Об административных правонарушениях»

УСТАНОВИЛ:

26 апреля 2011 г. Народным Хуралом Республики Бурятия принят и 05 мая 2011 г. Главой Республики Бурятия подписан Закон Республики Бурятия от 05 мая 2011 г. № 2003-IV «Об административных правонарушениях».

Закон Республики Бурятия в первоначальной редакции опубликован в Собрании законодательства Республики Бурятия (№ 4-5 (145-146), 2011 г.), газете «Бурятия» 07 мая 2011 г. В Закон неоднократно вносились изменения, в том числе в статью 10 и пункт 1 части 1 статьи 5.

Статья 10 Закона Республики Бурятия «Об административных правонарушениях» предусматривает, что нахождение детей, не достигших возраста 16 лет, без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей, в ночное время в общественных местах, в том числе на улицах, стадионах, в парках, скверах, транспортных средствах общего пользования (за исключением транспортных средств общего пользования, проходящих по территориям Республики Бурятия и других субъектов Российской Федерации), на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, предназначенных для обеспечения доступа к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также для реализации услуг в сфере торговли и общественного питания (организациях или пунктах), для развлечений, досуга, где в установленном законом порядке предусмотрена розничная продажа алкогольной продукции, и в иных общественных местах влечет наложение административного штрафа на родителей (лиц, их заменяющих) в размере от ста до пятисот рублей; на должностных лиц - от трех до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пяти до десяти тысяч рублей.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 5 Закона Республики Бурятия «Об административных правонарушениях» протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, составляют должностные лица органов внутренних дел (полиции) - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9, 10 настоящего Закона, в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и Правительством Республики Бурятия о передаче осуществления части полномочий.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 7 указанного Закона дела об административных правонарушениях, в том числе по статье 10 Закона, рассматриваются административными комиссиями в Республике Бурятия.

Доржиева Б.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу статью 10 Закона Республики Бурятия «Об административных правонарушениях»; пункт 1 части 1 статьи 5 названного Закона в той части, которой должностные лица органов внутренних дел (полиции) наделены правом составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 10 оспариваемого Закона; а также пункт 1 части 1 статьи 7 Закона в той части, которой административные комиссии в Республике Бурятия наделены правом рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 10 оспариваемого Закона.

В обоснование заявленных требований Доржиева Б.В. указала на то, что нормами статьи 10 Закона Республики Бурятия «Об административных правонарушениях» затрагиваются ее права и обязанности как матери несовершеннолетнего ребенка, не достигшего возраста 16 лет. Также Доржиева Б.В. является лицом, в отношении которого применен нормативный правовой акт. Оспариваемые положения статьи 10 Закона противоречат федеральному законодательству, которым уже установлена ответственность за нарушения законодательства о предупреждении причинения вреда здоровью детей, их интеллектуальному, психическому, физическому, духовному и нравственному развитию, которые предусмотрены федеральным законодательством. Субъект Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность по вопросам, урегулированным актами федерального законодательства. Данное правовое регулирование осуществлено законодателем субъекта РФ с превышением компетенции в области законодательства об административных правонарушениях.

В судебном заседании административный истец Доржиева Б.В. заявленные требования поддержала.

Представители административного ответчика Народного Хурала Республики Бурятия Дондокова О.М., Бадарханова Б.Е. и Санданов А.В. возражали против удовлетворения заявления, ссылаясь на то, что оспариваемые положения Закона Республики Бурятия «Об административных правонарушениях соответствуют федеральному законодательству. Указали, что субъекты Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 14.1 Федерального закона № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» вправе принимать меры по недопущению нахождения несовершеннолетних детей в ночное время без сопровождения родителей в общественных местах. Пунктом 8 статьи 14.1 названного Закона субъектам Российской Федерации предоставлено право устанавливать административную ответственность на несоблюдение требований к обеспечению, в том числе родителями (лицами, их заменяющими), мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и предупреждению причинения им вреда. В развитие указанных правовых норм принята статья 10 Закона Республики Бурятия «Об административных правонарушениях».

Представитель административного ответчика Главы Республики Бурятия Антонова А.Н. просила отказать в удовлетворении требований. Пояснила, что в Республике Бурятия принят Закон от 10 декабря 2009 года № 1182-IV «О некоторых мерах по предупреждению причинения вреда здоровью, физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей в Республике Бурятия», пункт 1 части 1 статьи 6 которого устанавливает, что родители обязаны принимать меры по недопущению пребывания их детей в местах, предусмотренных статьями 2 и 4 названного Закона, без сопровождения родителей. Данный вопрос Семейным кодексом РФ не урегулирован. Статьей 10 Закона Республики Бурятия «Об административных правонарушениях» установлена административная ответственность родителей (лиц, их заменяющих) за нарушение требований положений Закона Республики Бурятия № 1182-IV. Таким образом, оспариваемые Доржиевой Б.В. нормы приняты при наличии к тому законных оснований, права административного истца не нарушают, требования по порядку принятия и промульгации Закона соблюдены.

Представители заинтересованного лица Министерства внутренних дел Республики Бурятия Аврутина Н.А. и Щербатюк П.А. возражали против удовлетворения заявления, ссылаясь на то, что статья 10 Закона Республики Бурятия «Об административных правонарушениях» направлена на профилактику преступлений и правонарушений в отношении несовершеннолетних детей и с их участием.

Прокурор Астраханцева Е.А. в своем заключении указала на то, что требования заявителя о признании недействующей статьи 10 Закона Республики Бурятия «Об административных правонарушениях» подлежат удовлетворению, поскольку эта норма противоречит федеральному законодательству, которым уже установлена административная ответственность за нарушение законодательства о предупреждении причинения вреда здоровью и развитию детей. Республика Бурятия не вправе дополнять эту ответственность собственным регулированием.

Выслушав мнение лиц, участвующих в деле, исследовав представленные сторонами доказательства, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении заявленных требований.

Как следует из материалов дела, заявитель Доржиева Б.В. является матерью несовершеннолетнего ребенка Х., ... года рождения, не достигшей на момент рассмотрения дела возраста 16 лет.

Также судом установлено, что ... года сотрудниками ОППС по г.Улан-Удэ в отношении Доржиевой Б.В. были составлены материалы в связи с выявлением факта совершения ею административного правонарушения по статье 10 Закона Республики Бурятия «Об административных правонарушениях». Указанные материалы были направлены в Комиссию по делам несовершеннолетних Советского района г.Улан-Удэ, куда Доржиева Б.В. дважды вызывалась на заседания.

Указанные обстоятельства позволяют прийти к выводу о том, что Доржиева Б.В. в соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства РФ обладает правом обратиться в суд с настоящим административным иском.

Пунктами «ж» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установлено, что административное законодательство и защита семьи, материнства, отцовства и детства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании статьи 1.3.1 КоАП РФ субъекты Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях вправе устанавливать путем принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Согласно подпункту 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами, напрямую отнесены к ведению Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований.

В соответствии со статьей 63 Семейного кодекса Российской Федерации родители несут ответственность за воспитание и развитие своих детей. Они обязаны заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей.

    Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 124-ФЗ) установлены основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, в целях создания правовых, социально-экономических условий для их реализации, в этом Законе также содержится предписание об обязанности родителей (лиц, их заменяющих) заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей (пункт 2 статьи 14.1).

Пунктом 3 статьи 14.1 Федерального закона № 124-ФЗ субъектам Российской Федерации предоставляется право региональными законами в целях предупреждения причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию устанавливать меры, в том числе по недопущению нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) в ночное время в общественных местах, в том числе на улицах, стадионах, в парках, скверах, транспортных средствах общего пользования, на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для обеспечения доступа к сети "Интернет", а также для реализации услуг в сфере торговли и общественного питания (организациях или пунктах), для развлечений, досуга, где в установленном законом порядке предусмотрена розничная продажа алкогольной продукции, и в иных общественных местах без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей.

Вместе с тем, как следует из диспозиции статьи 10 Закона Республики Бурятия «Об административных правонарушениях», законодатель Республики Бурятия установил административную ответственность за неисполнение перечисленных в федеральной правовой норме мер, которые по своей юридической природе являются мерами по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, а это является обязанностью родителей, возложенной на них федеральным законодателем, следовательно, и привлечение к административной ответственности за несоблюдение либо ненадлежащее выполнение этой обязанности может иметь место исключительно на основании федерального закона.

Часть 1 статьи 5.35 КоАП РФ устанавливает ответственность родителей и законных представителей несовершеннолетних за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних.

Таким образом, предусмотренные оспариваемой статьей 10 регионального закона деяния подпадают под действие части 1 статьи 5.35 КоАП РФ.

Административные ответчики, возражая против удовлетворения заявления, ссылались на то, что, устанавливая административную ответственность за нахождение детей в общественных местах в ночное время без сопровождения родителей, субъект Российской Федерации реализовал свое право по установлению административной ответственности, предоставленное пунктом 8 статьи 14.1 Федерального закона № 124-ФЗ, статьей 1.3.1 КоАП РФ.

Вместе с тем указанные доводы являются несостоятельными, поскольку данное право субъекта Российской Федерации в силу пункта 8 статьи 14.1 Федерального закона № 124-ФЗ абсолютным не является, его осуществление обусловлено особенностями принципа разграничения нормотворческой компетенции Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

В Республике Бурятия принят Закон от 10 декабря 2009 г. № 1182-IV «О некоторых мерах по предупреждению причинения вреда здоровью, физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей в Республике Бурятия», статья 4 которого предусматривает, что в целях предупреждения причинения вреда здоровью, физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей на территории Республики Бурятия не допускается нахождение детей, не достигших возраста 16 лет, без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей в ночное время в общественных местах, в том числе на улицах, стадионах, в парках, скверах, транспортных средствах общего пользования (за исключением транспортных средств общего пользования, проходящих по территориям Республики Бурятия и других субъектов Российской Федерации), на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, предназначенных для обеспечения доступа к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также для реализации услуг в сфере торговли и общественного питания (организациях или пунктах), для развлечений, досуга, где в установленном законом порядке предусмотрена розничная продажа алкогольной продукции, и в иных общественных местах.

Пункт 1 части 1 статьи 6 названного Закона предусматривает, что, исполняя обязанности по воспитанию детей до достижения ими возраста 18 лет, в целях обеспечения их безопасности жизни и здоровья родители или лица, их заменяющие, в соответствии с действующим законодательством принимают меры по недопущению пребывания детей в местах, предусмотренных статьями 2 и 4 настоящего Закона, без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих).

В ходе судебного разбирательства административные ответчики также ссылались на то, что статья 10 Закона Республики Бурятия «Об административных правонарушениях» предусматривает административную ответственность родителей и лиц, их заменяющих, за нарушение требований Закона Республики Бурятия от 10 декабря 2009 г. № 1182-IV, что относится к ведению субъекта Российской Федерации.

Однако такие доводы не могут быть приняты во внимание, поскольку в соответствии с положениями части 1 статьи 1, пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ субъект Российской Федерации при установлении административной ответственности за те или иные административные правонарушения не вправе вторгаться в сферу общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов при наличии по данному вопросу федерального регулирования.

На это же указано в разъяснениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации, согласно которым применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты с учетом положений статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, а также положений статьи 1.3.1 КоАП РФ. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 постановления от 24 марта 2005 г. № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ").

Отношения, возникающие по вопросам возложения на родителей (лиц, их заменяющих) обязанности заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей, носят комплексный характер, часть из которых урегулирована нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соблюдение таких актов обеспечивается административной ответственностью, предусмотренной КоАП РФ.

При таких обстоятельствах оспариваемое правовое регулирование, допускающее привлечение родителей (лиц, их заменяющих) к административной ответственности за несоблюдение перечисленных в федеральной норме мер не может быть признано соответствующим закону.

Иное означало бы снижение уровня правовых гарантий лиц, которые вправе рассчитывать на применение к ним мер административной ответственности органом или должностным лицом в пределах их компетенции, в соответствии с законом, с соблюдением принципа разграничения предмета ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Таким образом, по результатам рассмотрения настоящего дела суд приходит к выводу о том, что оспариваемая статья 10 Закона Республики Бурятия «Об административных правонарушениях» противоречит федеральному закону, имеющему большую юридическую силу, а потому в силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ имеются основания для признания этой нормы недействующей с момента вступления решения суда в законную силу в той мере, в какой установлена административная ответственность родителей (лиц, их заменяющих).

При этом положения статьи 10 в той части, которой установлена административная ответственность должностных и юридических лиц, не подлежат признанию недействующими по требованию Доржиевой Б.В., которая субъектом данных правоотношений не является.

Требования Доржиевой Б.В. о признании недействующими пункта 1 части 1 статьи 5 и пункта 1 части 1 статьи 7 Закона Республики Бурятия «Об административных правонарушениях» удовлетворению также не подлежат, поскольку оспариваемая статья 10 названного Закона признана судом недействующей только в указанной выше части, что не исключает наделение должностных лиц органов внутренних дел (полиции) правом составления протоколов об административном правонарушении по статье 10 оспариваемого регионального закона при наличии указанных в пункте 1 части 1 статьи 5 Закона условий в отношении должностных и юридических лиц, равно как и наделение административных комиссий в Республике Бурятия правом рассмотрения административных дел в отношении перечисленных лиц.

При таком положении суд приходит к выводу о частичном удовлетворении заявленных Доржиевой Б.В. требований.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

                    РЕШИЛ:

Административный иск Доржиевой Б.В. удовлетворить частично.

Признать недействующей со дня вступления решения суда в законную силу статью 10 Закона Республики Бурятия от 05 мая 2011 года № 2003-IV «Об административных правонарушениях» в той мере, в какой установлена административная ответственность родителей (лиц, их заменяющих) за нахождение детей, не достигших возраста 16 лет, без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей, в ночное время в общественных местах, указанных в названной статье.

В удовлетворении остальных требований отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный суд Республики Бурятия в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение в окончательной форме принято 16 ноября 2016 года.

Судья:                                П.С. Назимова