Решение по делу № 33-1502/2013 от 20.03.2013

<.>

<.>

Дело № 33-1502/2013 г.

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Махачкала     11 апреля 2013 года

    Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Дагестан в составе:

    председательствующего Шихгереева Х.И.,

    судей Магомедовой А.М. и Хираева Ш.М.,

    при секретаре судебного заседания Изиеве Р.Р.,

с участием помощника прокурора Республики Дагестан Насимова Б. Т.,

    рассмотрела в открытом судебном заседании дело по частному представлению (ошибочно озаглавлено как частная жалоба) прокурора Карабудахкентского района Гамзаева М.И. на определение Карабудахкентского районного суда Республики Дагестан от 1 марта 2013 года, которым постановлено:

«Прекратить производство по делу по заявлению прокурора Карабудахкентского района РД в интересах МО «с. Уллубийаул» Карабудахкентского района РД об оспаривании бездействия сельского собрания депутатов МО «с. Уллубийаул» по внесению изменений и дополнений в Устав в соответствии с федеральными законами от 30.11.2011 г. № 361-ФЗ и от 25.12.2012 г. № 271-ФЗ.

Разъяснить заявителю, что повторное обращение в суд по данному спору, о том же предмете и по тем же основаниям не допускается».

    Заслушав доклад судьи Верховного суда РД Магомедовой А.М., мнение прокурора Насимова Б.Т., просившего удовлетворить частное представление, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

    Прокурор Карабудахкентского района РД в интересах МО «с. Уллубийаул» Карабудахкентского района РД и неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия сельского Собрания депутатов МО «с. Уллубийаул» Карабудахкентского района РД, выразившееся в неисполнении требований федерального законодательства по приведению Устава муниципального образования в соответствие с Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федеральным законом от 25 декабря 2012 года № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» и возложении обязанности на сельское Собрание депутатов муниципального образования «с. Уллубийаул» Карабудахкентского района РД привести Устав муниципального образования в соответствие с требованиями указанных законов.

Карабудахкентским районным судом постановлено вышеприведённое определение.

В частном представлении (ошибочно озаглавленном частной жалобой) ставится вопрос об отмене определения суда по тем основаниям, что суд, прекращая производство по делу, не учел, что прокуратура согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, осуществляет надзор за органами местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, и принимает меры прокурорского реагирования для обеспечения такого соответствия, одним из таких мер, направленных на защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, является его обращение в суд в порядке, предусмотренном статьей 45 ГПК РФ, прекращение производства по делу по мотивам, что заявленные прокурором перед судом требования нарушают принцип разделения властей, является ошибочным, поскольку согласно статье 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в связи с чем деятельность органов местного самоуправления не подчиняется принципу разделения властей, невыполнение органами местного самоуправления требований федерального закона нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц и муниципального образования «с. Уллубийаул» Карабудахкентского района РД, а прекращение производства по делу становится препятствием к устранению нарушений закона иными законными способами.

МО «с. Уллубийаул» Карабудахкентского района РД и Собрание депутатов МО «с. Уллубийаул» Карабудахкентского района РД были извещены о времени и месте судебного заседания, однако, они не явились и о причинах своей неявки в суд не сообщили.

Судебной коллегией принято решение рассмотреть дело в отсутствие не явившихся представителей МО «с. Уллубийаул» Карабудахкентского района РД и Собрание депутатов МО «с. Уллубийаул» Карабудахкентского района РД.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор Насимов Б.Т. поддержал доводы частного представления и просил удовлетворить его, указывая, что требования прокурора о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования обусловлены его полномочиями по осуществлению надзора за исполнением законов, которые включают в себя и его полномочия требовать приведения нормативных актов в соответствие с требованиями законов, поэтому, прокурор вправе обращаться в суд требованиями о внесении изменений и дополнений в Уставы муниципальных образований, которые являются нормативными актами.

Изучив материалы дела, обсудив доводы частного апелляционного представления, заслушав объяснения прокурора, судебная коллегия не находит оснований для отмены определения суда.

Согласно статье 78 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Соответственно, такие действия могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства при соблюдении условий и оснований, предусмотренных законодательством о гражданском судопроизводстве, т.е. в порядке, предусмотренном ГПК РФ.

Прокурор обратился в суд в порядке главы 25 ГПК РФ, посчитав бездействием, подлежащим обжалованию в порядке гражданского судопроизводства, то, что сельское Собрание МО не вносит в Устав муниципального образования изменения и дополнения, которые вытекают из Федеральных законов.

В соответствии со статьей 255 ГПК РФ в порядке гражданского судопроизводства по правилам главы 25 ГПК РФ могут быть оспорены не всякие решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, а только такие коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

    Поэтому, обращаясь в суд, прокурор должен указать какие права и свободы гражданина нарушены бездействием сельского Собрания депутатов МО, выразившимся в невнесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования, какие этим бездействием созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод, а также какая обязанность возлагается на гражданина либо к какой незаконной ответственности привлекается (либо может быть привлечено) в результате оспариваемого бездействия представительного органа местного самоуправления.

    Ссылаясь в общей форме на нарушение прав неопределенного круга лиц и МО, прокурор не указывает приведенные в названной норме закона основания, дающие право на обращение в суд, в том числе и прокурору в порядке статьи 45 ГПК РФ, а также права, нарушенные этим бездействием.

    Между тем, невнесение сельским Собранием депутатов изменений и дополнений, которые вытекают из федеральных законов, не может быть признано бездействием, нарушающим как права неопределенного круга лиц, а также МО, либо создающим препятствия в осуществлении прав и свобод, а также порождающим какие-либо обязанности для граждан.

Правовую основу местного самоуправления, согласно статье 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, названный Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а не только уставы муниципальных образований, издаваемые в соответствии с ними.

Согласно статьям 17, 18 и 35 названного Федерального закона принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления, которыми он пользуется в целях решения вопросов местного значения органы, этот перечень вопросов местного значения прямо предусмотрен этим законом и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в этот Федеральный закон.

Отсюда следует, что отсутствие в перечне вопросов местного значения, приведенных в уставе муниципального образования, того или иного вопроса местного значения, которые таковыми определены федеральным законом, не может влиять на реализацию гражданином своих прав и свобод, создавать для него какие-либо препятствия в осуществлении этих прав, приводить к незаконному возложению на гражданина какой-либо обязанности или незаконному привлечению его к ответственности, поскольку в этом случае подлежит применению нормы федерального закона и закона субъекта Российской Федерации, в которых соответствующие вопросы местного значения обозначены.

Кроме того, в соответствии со статьями 70 и 76 указанного Федерального закона органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами и в порядке, предусмотренном этими законами.

Поэтому, невнесение представительным органом местного самоуправления изменений и дополнений в Устав муниципального образования не может само по себе признаваться бездействием, подлежащим обжалованию в порядке гражданского судопроизводства как нарушающее чьи-либо права, свободы и интересы.

Бездействие представительного органа местного самоуправления, выразившееся в невнесении в уставы муниципального образования изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федерального закона от 25 декабря 2012 года № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» могло быть предметом обжалования в порядке гражданского судопроизводства в том случае, если бы названными законами в целях исключения нарушения прав и свобод граждан, препятствий в осуществлении ими своих прав и свобод или возложения на них какой-либо незаконной ответственности на муниципальное образование возлагалась обязанность выбора одного из нескольких альтернативно возможных решений того или иного вопроса местного значения, поскольку отсутствие такого выбора, тогда как закон требует этого, создавало бы неопределенность, т.е. препятствия в осуществлении прав и свобод гражданина.

Однако, в данном случае названные законы не возлагают на муниципальные образования или на его представительные органы каких-либо обязанностей по приведению уставов в соответствие с требованиями этих законами и внесению изменений и дополнений, отсутствие которых могло повлиять на права и свободы граждан, на их осуществление либо на ответственность граждан.

    В отсутствие в законе такой обязанности требование прокурора к представительному органу местного самоуправления об обязательном внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований является вмешательством в исключительные нормотворческие полномочия представительного органа местного самоуправления.

    Кроме того, Подраздел 111 ГПК РФ «Производство по делам, возникающих из публичных правоотношений» (глава 24 ГПК РФ) в системной связи со статьей 45 ГПК РФ и статьями 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает полномочия прокурора на обращение в суд только в пределах его полномочий, в частности, только на опротестовывание противоречащих закону правовых актов, в том числе уставов муниципальных образований, относящихся к муниципальным правовым актам.

    В данном же случае прокурором не заявлены требования о признании устава муниципального образования не соответствующим требованиям закона.

В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Статьями 3 и 12 этой же Конституции предусмотрено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Системный анализ этих норм Конституции в их взаимной связи показывает, что закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип разделения властей распространяется и на органы местного самоуправления, иное означало бы исключение их из числа органов публичной власти.

Это в свою очередь означает, что вмешательство судебных органов в деятельность органов местного самоуправления в решение ими вопросов исключительной компетенции не допускается, в связи с чем, судам не предоставлено право принимать решения, обязывающие органы местного самоуправления принимать решения по предметам исключительного ведения этих органов.

    С учетом приведенного анализа норм права судебная коллегия находит не состоятельными доводы частного представления о том, что принцип разделения властей на органы местного самоуправления не распространяется.

    Таким образом, бездействие представительного органа местного самоуправления, выразившееся в невнесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, не может быть предметом гражданского судопроизводства и обжалования в порядке главы 25 ГПК РФ.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правильно прекратил производство по делу.

С учётом изложенного, определение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам частной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьей 334 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Определение Карабудахкентского районного суда Республики Дагестан от 1 марта 2013 года оставить без изменения, а частное представление прокурора Карабудахкентского района Республики Дагестан - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи