Решение по делу № 33а-6566/2017 от 28.07.2017

Судья Черкашин В.В. Дело № 33а - 6566/2017

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

15 августа 2017 года                                                      город Ханты-Мансийск

Судебная коллегия по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в составе:

председательствующего судьи Симоновича В.Г.,

судей Степановой М.Г., Бажа И.М.,

при секретаре Абдуллиной А.Р.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску открытого акционерного общества «Обьнефтегазгеология» (далее также ОАО «ОНГГ», Общество) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре (далее Управление Росприроднадзора по ХМАО-Югре, Росприроднадзор), государственному инспектору Российской Федерации в области охраны окружающей среды Управления Росприроднадзора по ХМАО-Югре Щербинину Ю.И. об оспаривании предписания по сдаче рекультивированного земельного участка,

по апелляционной жалобе ОАО «ОНГГ» на решение Ханты-Мансийского районного суда от 3 мая 2017 года, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Симоновича В.Г., объяснения представителя административного истца ОАО «ОНГГ» (ФИО)5, поддержавшего доводы жалобы, судебная коллегия

установила:

ОАО «ОНГГ» обратилось в суд с вышеуказанным административным иском с требованием признать незаконным предписание Управления Росприроднадзора по ХМАО-Югре от 12.12.2016 года (номер) обязывающее Общество в срок до 1.8.2017 года сдать рекультивированный земельный участок, занятый под шламовый амбар, прилегающий к кустовой площадке (номер) <данные изъяты> месторождения, в установленном Законом порядке в соответствии с приказом Минприроды РФ и Роскомзема от 22.12.1995 года № 525/67. Отмечает, что оснований для вынесения предписания не имелось, так как рекультивация земельного участка проведена, а императивных требований по сдаче рекультивированных земель действующее законодательство не содержит, поскольку приказ Роскомзема носит рекомендательный характер. Кроме того, земельный участок находится в долгосрочной аренде и не может быть передан комиссии по приему рекультивированных земель.

Судом постановлено решение, резолютивная часть которого приведена выше.

В апелляционной жалобе ОАО «ОНГГ», повторяя доводы административного иска, просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное и принять по делу новый судебный акт. Отмечает, что приказ Роскомзема не содержит императивных требований о сдаче рекультивированного земельного участка комиссии, поскольку носит рекомендательный характер. На уровне органа местного самоуправления Сургутского района или субъекта Российской Федерации порядок сдачи рекультивированных земель не урегулирован, следовательно, нарушения требований законодательства в данной части Обществом допущено не было, что указывает на отсутствие оснований для выдачи предписания и на его неисполнимость.

Возражения на апелляционную жалобу не поступили.

В соответствии со статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело рассмотрено судебной коллегией в отсутствие представителя административного ответчика Управления Росприроднадзора по ХМАО-Югре, административного ответчика должностного лица Щербинина Ю.И., представителя заинтересованного лица Службы по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды, объектов животного мира и лесных отношений Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (далее Природнадзор Югры), извещенных о времени и месте рассмотрения дела, явка которых не является обязательной и не признана судом обязательной.

В силу части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и обсудив их, выслушав представителя административного истца, судебная коллегия на основании пунктов 1, 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полагает, что решение суда подлежит отмене ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, неправильного применения норм материального права, нарушения норм процессуального права.

Судом первой инстанции установлено, следует из материалов административного дела, что 12.12.2016 года государственным инспектором Управления Росприроднадзора ХМАО-Югры Щербининым Ю.И. ОАО «ОНГГ» выдано предписание (номер), которым на Общество возложена обязанность в срок до 1.8.2017 года сдать рекультивированный участок, занятый под шламовый амбар, прилегающий к кустовой площадке (номер) <данные изъяты> месторождения, в установленном законом порядке в соответствии с приказом Минприроды РФ и Роскомзема от 22.12.1995 года № 525/67.

В качестве оснований выдачи предписания должностным лицом указано на нарушение Обществом пункта 1 постановления Правительства РФ от 23.02.1994 года № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» и приказа Минприроды РФ и Роскомзема от 22.12.1995 года № 525/67 «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы».

Разрешая требования административного истца и приходя к выводу об отказе в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что поскольку Обществом не представлены доказательства сдачи рекультивированного участка по акту в соответствии с приказом Минприроды РФ и Роскомзема от 22.12.1995 года № 525/67 от 22.12.1995, предписание является законным и обоснованным.

Судебная коллегия находит выводы суда ошибочными.

Материалами административного дела подтверждается, что на основании приказа Управления Росприроднадзора по ХМАО-Югре от 11.11.2016 года проведена внеплановая выездная проверка ОАО «ОНГГ» с целью проверки исполнения предписания Росприроднадзора от 1.3.2016 года (номер), которым на ОАО «ОННГ» возложена обязанность в срок до 1.10.2016 года провести мероприятия по рекультивации загрязненного промышленными отходами земельного участка (шламового амбара), прилегающего к кустовой площадке (номер) <данные изъяты> месторождения и сдаче рекультивированного земельного участка.

Право госоргана на проведение внеплановой проверки по исполнению предписания предусмотрено подпунктом 1 пункта 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Из акта проверки от 12.12.2016 года (номер) следует, что мероприятия по рекультивации земельного участка, занятого под шламовый амбар куста (номер) <данные изъяты> месторождения Обществом проведены в полном объеме, однако рекультивированный земельный участок не сдан Постоянной комиссии, в порядке, предусмотренном приказом Минприроды РФ и Роскомзема от 22.12.1995 года № 525/67.

На основании данного акта Обществу выдано предписание, которое оспаривается административным истцом.

Подпунктом «а» пункта 5 постановления Правительства РФ от 2.1.2015 года № 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре» предусмотрено, что Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры. Полномочия, указанные в настоящем пункте, осуществляются в отношении земель всех категорий, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

В силу части 1 статьи 66 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» должностные лица органов государственного надзора, являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Аналогичная обязанность органа Росприроднадзора по выдаче предписания об устранении выявленных нарушений предусмотрена Административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утвержденным приказом Минприроды России от 29.06.2012 № 191.

Согласно пункту 70 указанного Административного регламента в предписании, помимо прочего, должно быть указано конкретное мероприятие, которое должно быть выполнено лицом, которому оно выдается.

Таким образом, предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения, а требования, изложенные в предписании, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

При этом исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

По мнению судебной коллегии оспариваемое предписание вышеуказанным требованиям не соответствует.

Постановлением Правительства РФ от 23.02.1994 года № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» предусмотрено, что рекультивация земель, нарушенных юридическими лицами и гражданами при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении всех видов строительных, геолого-разведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при складировании, захоронении промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков поверхности земли, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы, осуществляется за счет собственных средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель.

Как правильно отмечено автором апелляционной жалобы, требований о сдаче рекультивированного земельного участка полномочной комиссии данное постановление Правительства РФ не содержит.

Приказом Минприроды РФ и Роскомзема от 22.12.1995 года № 525/67 утверждены Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы (далее - Основные положения), согласно которым, рекультивация нарушенных земель осуществляется для их восстановления, в том числе, для лесохозяйственных целей. Рекультивации, среди прочего, подлежат земли, нарушенные при ликвидации последствий загрязнения земель, если по условиям их восстановления требуется снятие верхнего плодородного слоя почвы.

Пунктом 14 Основных положений предусмотрено, что для организации приемки (передачи) рекультивированных земель, а также для рассмотрения других вопросов, связанных с восстановлением нарушенных земель, рекомендуется создание решением органа местного самоуправления специальной Постоянной комиссии по вопросам рекультивации земель, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

В этом случае требование о создании Постоянной комиссии также не является императивным и носит рекомендательный характер.

В силу подпункта «в» пункта 3, пункта 4 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Согласно части 11 статьи 226 указанного Кодекса обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации возлагается на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Между тем в материалах административного дела отсутствуют и суду не представлены доказательства наличия действующей Постоянной комиссии по приемке рекультивированных земель в Сургутском районе.

Приказом Департамента природных ресурсов и несырьевого сектора экономики Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 1.11.2016 года № 1514-п признан утратившим силу приказ этого же Департамента от 29.04.2016 года № 545-п «Об утверждении состава постоянной комиссии по приемке рекультивированных земель на вегетационный период 2016 года» (л.д. 67, 68).

Таким образом, на момент вынесения оспариваемого предписания как таковая Постоянная комиссия по приемке рекультивированных земель нормативным правовым актом органов местного самоуправления либо субъекта Российской Федерации создана не была, что свидетельствует о невозможности исполнения такого предписания и, как следствие о его незаконности, поскольку нарушений Обществом постановления Правительства РФ от 23.02.1994 года № 140 и приказа Минприроды РФ и Роскомзема от 22.12.1995 года № 525/67, на что указано государственном инспектором в предписании, допущено не было.

В данном случае нарушение Обществом законодательства выражалось самим фактом загрязнения земельного участка, что было устранено путем проведения рекультивации, а не бездействием по сдаче рекультивированных земель Постоянной комиссии.

При этом для Росприроднадзора, как государственного надзорного органа, наличие акта приемки-сдачи рекультивированного земельного участка не имеет решающего значения при проверке исполнения предписания. Такой акт может являться одним из доказательств проведения Обществом работ по очистке земельного участка. В этой ситуации значимым обстоятельством является факт устранения последствий загрязнения земельного, что Росприроднадзор вправе проверить самостоятельно либо с привлечением иных компетентных органов.

Таким образом, поскольку по административному делу установлено, что содержание предписания не соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, что нарушает права и законные интересы Общества, решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленных требований подлежит отмене с принятием по делу нового решения.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам

определила:

решение Ханты-Мансийского районного суда от 3 мая 2017 года отменить и принять по делу новое решение.

Признать незаконным предписание Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре от 12.12.2016 года (номер) о возложении на открытое акционерное общество «Обьнефтегазгеология» обязанности в срок до 1.8.2017 года сдать рекультивированный земельный участок, занятый под шламовый амбар, прилегающий к кустовой площадке (номер) <данные изъяты> месторождения, в установленном Законом порядке в соответствии с приказом Минприроды РФ и Роскомзема от 22.12.1995 года № 525/67.

Председательствующий                              Симонович В.Г.

Судьи коллегии:                                Степанова М.Г.

                                                                                             Бажа И.М.