Решение по делу № 33а-4921/2018 от 09.08.2018

Дело № 33а-4921/2018

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Тюмень 05 сентября 2018 года

Судебная коллегия по административным делам Тюменского областного суда в составе:

председательствующего	Немчиновой Н.В.,
судей	Ревякина А.В., Глушко А.Р.,
при секретаре	Крюковой С.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Рябцева Ю.В. на решение Центрального районного суда г. Тюмени от 23 мая 2018 года, которым постановлено:

«В удовлетворении требований Рябцева Ю.В., Бекетова С.С., отказать.».

Заслушав доклад судьи Тюменского областного суда Глушко А.Р., пояснения административного истца Рябцева Ю.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, административного истца Бекетова С.С., представляющего также интересы Рябцева Ю.В., полагавшего, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению, возражения представителя административного ответчика Тюменской областной Думы Андреевой О.В., полагавшей, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Рябцев Ю.В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным постановления Тюменской областной Думы от 23 января 2018 года № 1038 «О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Тюменской области, требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 11 Закона Тюменской области от 05 ноября 2004 года № 264 «О референдуме Тюменской области», указывая, что 23 января 2018 года административным ответчиком вынесено постановление № 1038 которым признан не отвечающим требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 11 Закона Тюменской области от 05 ноября 2004 года № 264 «О референдуме Тюменской области» предлагаемый для вынесения на референдум Тюменской области вопрос: «Проект закона Тюменской области: «Закон Тюменской области «Об избрании в Тюменской области глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и о месте глав муниципальных образований в системе органов местного самоуправления». Административный истец не согласен с указанным постановлением, поскольку оно принято с нарушением требований п. 5 ст. 20 Регламента Тюменской областной Думы - председатель комитета по государственному строительству и местному самоуправлению Тюменской областной Думы не информировал уполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума о заседании комитета. Кроме того, нарушены положения ч. 4 ст. 15 Закона Тюменской области от 07 марта 2003 года № 121 «О порядке подготовки, принятия и действия правовых актов Тюменской области» - Тюменская областная Дума не провела обязательную экспертизу проекта ненормативного правового акта области в юридических службах нормотворческих органов области. Также, в нарушение ст.ст. 24, 29, 32 Конституции Российской Федерации Тюменская областная Дума не разместила документы и материалы заочного пятого заседания Тюменской областной Думы шестого созыва, а именно: экспертное заключение, лист заочного голосования членов комитета по государственному строительству и местному самоуправлению Тюменской областной Думы, лист заочного голосования 23.01.2018 года депутатов областной Думы, на основании которых вынесла обжалуемое постановление, тем самым лишила членов инициативной группы по проведению референдума права участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих уполномоченных представителей; не обеспечила уполномоченным представителям инициативной группы по проведению референдума возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающих права членов инициативной группы.

В ходе рассмотрения дела, к участию в деле в качестве административного соистца был привлечен Бекетов С.С.

Административные истцы Рябцев Ю.В., Бекетов С.С. в судебном заседании административное требование поддержали.

Представители административного ответчика Крылова А.А., Андреева О.В. в судебном заседании против административных требований возражали.

Судом постановлено указанное выше решение, с которым не согласен Рябцев Ю.В., который в апелляционной жалобе и дополнении к ней просит определение Центрального районного суда г. Тюмени от 23 мая 2018 года об отказе в отводе судьи, а также решение Центрального районного суда г. Тюмени от 23 мая 2018 года отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, указывая, что судом первой инстанции было необоснованно отказано в удовлетворении заявления Рябцева Ю.В. об отводе судьи Гариповой Е.А. Полагает, что суд первой инстанции неправомерно отказал в удовлетворении ходатайства об отложении судебного заседания в связи с представлением административным ответчиком возражений относительно заявленных административным истцом требований и приложенных к ним документам, что лишило административных истцов возможности реализации прав, предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации. Утверждает, что в материалах дела отсутствует протокол судебного заседания от 23.05.2018 года. Отмечает, что 23.05.2018 года подал в Центральный районный суд г. Тюмени заявление об ознакомлении с материалами дела и протоколом судебного заседания, и выдаче ему копии аудиозаписи судебного заседания, однако ко времени подачи апелляционной жалобы возможность ознакомления с материалами дела и протоколом судебного заседания Рябцеву Ю.В. предоставлена не была. Утверждает, что суд первой инстанции по настоящее время не предоставил Рябцеву Ю.В. возможность ознакомления с материалами дела и протоколом судебного заседания, не составил в течение пяти дней со дня окончания судебного разбирательства, мотивированное решение не выслал Рябцеву Ю.В. решение в окончательной форме в течение трех дней после его принятия, лишил инициативную группу эффективного средства правовой защиты и доступа к правосудию.

Проверив материалы дела в соответствии с требованиями ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объёме, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований определяются Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее по тексту также - Федеральный закон № 67-ФЗ).

В силу положений статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ, на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом (п. 2). Вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации (п. 6). Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключить возможность его множественного толкования, то есть на него можно было дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (п. 7).

Согласно положений ст. 11 Закона Тюменской области от 05.11.2004 г. № 264 "О референдуме Тюменской области", на областной референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Тюменской области или в совместном ведении Российской Федерации и Тюменской области, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным конституционным законом, федеральным законом (ч. 1). Вопросы референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству Тюменской области (ч. 2). Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод (ч. 3). Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (ч. 4).

Порядок реализации инициативы проведения референдума установлен статьей 36 Федерального закона № 67-ФЗ, согласно которой каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее двадцати человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации (п. 1). Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы (п. 2). Комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение: в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям настоящего Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования - о направлении их в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо в представительный орган муниципального образования, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума; в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы (п. 5). Орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации. При этом срок проверки не может превышать двадцать дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов (п. 6). Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона, избирательная комиссия отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации (п. 11).

В силу ч. 2 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации; в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию; в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию.

В соответствии с нормами Закона Тюменской области от 29.12.2005 г. № 444 "О местном самоуправлении в Тюменской области", представительный орган муниципального района в соответствии с уставом муниципального района: - может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства; - может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Представительный орган муниципального района формируется с учетом требований, предусмотренных частью 4 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 1.1). Глава сельского поселения, если иное не установлено уставом муниципального образования, избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, за исключением сельского поселения, являющегося административным центром муниципального района, в котором в соответствии с абзацем третьим части 2 статьи 34 Федерального закона глава сельского поселения избирается представительным органом сельского поселения из своего состава, входит в состав представительного органа поселения и исполняет полномочия его председателя (часть 1 ст. 2.1). Глава муниципального района, городского округа в соответствии с Уставом муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, за исключением случая, предусмотренного частью третьей настоящей статьи (часть 2 ст. 2.1). Глава муниципального образования, на территории которого находится административный центр Тюменской области, избирается представительным органом этого муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (часть 3 ст. 2.1).

Судом первой инстанции правильно установлено, что 27.12.2017 года инициативной группой по проведению референдума Тюменской области по проекту Закона Тюменской области «Об избрании в Тюменской области глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и о месте глав муниципальных образований в системе органов местного самоуправления» в избирательную комиссию Тюменской области было направлено ходатайство о регистрации инициативной группы по проведению референдума по проекту закона Тюменской области «Об избрании в Тюменской области глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и о месте глав муниципальных образований в системе органов местного самоуправления».

Избирательной комиссией Тюменской области 11.01.2018 года было принято решение № 26/136-6 о направлении ходатайства и протокола собрания инициативной группы по проведению референдума Тюменской области от 27.12.2017 года по проекту закона Тюменской области «Об избрании в Тюменской области глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и о месте глав муниципальных образований в системе органов местного самоуправления» в Тюменскую областную Думу для проверки соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям действующего законодательства.

В связи с необходимостью оперативного принятия решения о соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Тюменской области, требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 11 Закона Тюменской области от 05 ноября 2004 года № 264 «О референдуме Тюменской области он был разрешён в порядке, определяемом пунктом 8 ст. 20, ст. 79.1 Регламента Тюменской областной Думы, принятого постановлением Тюменской областной Думы от 14.02.2008 г. № 604, статьей 32 Закона Тюменской области от 07.03.2003 № 121 «О порядке подготовки, принятия и действия правовых актов Тюменской области» без проведения заседаний заочным голосованием путем опроса мнений депутатов с размещением принятого по результатам рассмотрения данного вопроса постановления Тюменской областной Думы № 1038 от 23.01.2018 года на официальном портале Тюменской областной Думы. При этом по вопросу о соответствии представленного инициативной группой по проведению референдума Тюменской области вышеуказанного проекта Закона Тюменской области требованиям ст. 12 Федерального закона № 67-ФЗ, ст. 11 Закона Тюменской области от 05 ноября 2004 года № 264 «О референдуме Тюменской области» Правовым управлением Тюменской областной Думы было подготовлено заключение № 05-248/18-вн от 17.01.2018 г.

Основаниями к вынесению оспариваемого постановления послужило то, что:

- исходя из содержания представленных документов нельзя однозначно сделать вывод о содержании вопроса, который предлагается вынести на референдум области инициативной группой, поскольку представленное ходатайство о регистрации инициативной группы по проведению референдума содержит не конкретный вопрос, предлагаемый на референдум Тюменской области, а текст проекта закона области, определяющий порядок избрания глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований Тюменской области, что противоречит положениям ч. 4 ст. 11 Закона Тюменской области «О референдуме Тюменской области»;

- вопрос о порядке наделения полномочиями глав муниципальных образований, а также об избрании депутатов представительных органов муниципальных образований урегулирован федеральным законодательством;

- предложенный инициативной группой текст проекта закона области, закрепляя единственно возможный способ избрания глав муниципальных образований, лишает граждан выбора иных способов формирования органов местного самоуправления, что противоречит положениям ст. 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ч. 3 ст. 11 Закона Тюменской области «О референдуме Тюменской области».

- вопрос об избрании депутатов представительных органов муниципальных образований урегулирован федеральным законодательством, в частности статьями 32,33,35, 37 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Избирательным кодексом Тюменской области.

- вопреки требованию об исключении неопределённости правовых последствий принятого на референдуме решения, предлагаемым проектом Закона Тюменской области вопрос о действии уже существующих норм законов Тюменской области не разрешён.

Таким образом, Тюменской областной Думой было проверено соответствие вопроса, предлагаемого инициативной группой для вынесения на референдум Тюменской области, требованиям Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и аналогичным требованиям Закона Тюменской области «О референдуме Тюменской области» и признано, что данный вопрос этим требованиям не отвечает. При этом порядок такой проверки, вопреки доводам административного истца, Тюменской областной Думой области не нарушен. Оснований к иному выводу у судебной коллегии не имеется.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Судебная коллегия полагает, что оснований к отмене оспариваемого решения суда первой инстанции не имеется, поскольку поставленный вопрос об отводе председательствующего в судебном заседании судьи Гариповой Е.А. был разрешён в установленном ст. 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации порядке, оснований не согласится с выводами, содержащимися в определении судьи Центрального районного суда г. Тюмени от 23 мая 2018 года с учётом требований ст. 31 указанного Кодекса у судебной коллегии не имеется. При этом возможности отдельного от решения суда обжалования определения об отказе в отводе судьи и его отмены, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации не предусматривает.

Из протокола судебного заседания от 23.05.2018 года усматривается, что для ознакомления с возражениями административного ответчика на административное исковое заявление и документами, приложенными к нему, в судебном заседании был объявлен 10 минутный перерыв, о продлении данного срока участвующие в рассмотрении дела лица не просили, ходатайство административного истца Бекетова С.С. об отложении рассмотрения дела для подготовки по возражениям административного ответчика и приложенным материалам судом первой инстанции разрешено в установленном порядке и в его удовлетворении отказано. Судебная коллегия с учётом обстоятельств дела и объёма документов, приложенных к возражениям административного ответчика, оснований в выводу о нарушении прав участвующих в рассмотрении дела лиц, влекущем отмену оспариваемого решения суда первой инстанции, не усматривает.

Из материалов дела следует, что протокол судебного заседания был изготовлен и подписан судьёй 23.05.2018 года, а мотивированное решение изготовлено 28.05.2018 года, ходатайства Рябцева Ю.В. об ознакомлении с материалами дела, изготовлении копии протокола судебного заседания от 23.05.2018 г., выдаче копии аудиозаписи судебного заседания судьей суда первой инстанции были разрешены в установленном п. 12.2 Инструкции по судебному делопроизводству в районном суде, утвержденной Приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 29.04.2003 г. № 36, порядке. Из материалов дела следует, что с протоколом судебного заседания и материалами дела Рябцев Ю.В. ознакомился 12.07.2018 года.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу о том, что предусмотренных ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований к отмене оспариваемого решения суда первой инстанции не имеется, вследствие чего апелляционная жалоба с учётом дополнения к ней удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Решение Центрального районного суда г. Тюмени от 23 мая 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Рябцева Ю.В. оставить без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи коллегии