Решение по делу № 3а-131/2017 ~ М-137/2017 от 20.10.2017

Дело № 3а-131/2017

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Ярославль                             28 ноября 2017 года

Ярославский областной суд в составе

председательствующего судьи Щегольковой Е.Ю.

при секретаре Амелиной Я.Г.

с участием прокурора Бекеневой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Виноградовой Светланы Александровны о признании недействующим пункта 25 Приложения № 1 к решению Думы Ростовского муниципального района от 04.04.2013 N 40 "Об установлении коэффициентов функционального использования в отношении земельных участков, находящихся в собственности Ростовского муниципального района и государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории Ростовского муниципального района",

установил:

    Решением Думы Ростовского муниципального района от 4 апреля 2013 года № 40 установлены коэффициенты использования в отношении земельных участков, находящихся в собственности Ростовского муниципального района и государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории Ростовского муниципального района.

    Решение опубликовано в издании Ростовский вестник № 27 9 апреля 2013 года.

    Решением Думы Ростовского муниципального района от 23.09.2014 N 81 "О внесении изменений в решение Думы Ростовского муниципального района от 04.04.2013 N 40 "Об установлении коэффициентов функционального использования в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории Ростовского муниципального района" приложение № 1 к Решению изложено в новой редакции.

Пунктом 25 Приложения № 1 в новой редакции установлен коэффициент функционального использования земельных участков по виду разрешенного использования земельного участка «строительство индивидуальных жилых домов» в размере 0,6 %.

Решение от 23 сентября 2014 года опубликовано в издании "Ростовский вестник", N 76, 30.09.2014 года.

Решением Думы Ростовского муниципального района от 10.12.2015 N 70 "О внесении изменений в решение Думы Ростовского муниципального района от 04.04.2013 N 40 "Об установлении коэффициентов функционального использования в отношении земельных участков, находящихся в собственности Ростовского муниципального района и государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории Ростовского муниципального района" приложение № 1 к Решению изложено в в новой редакции. Однако, вид разрешенного использования земельных участков, для которых установлен коэффициент функционального использования пунктом 25 Приложения № 1, и числовое значение данного коэффициента не изменились.

Решение опубликовано в издании "Ростовский вестник", N 96, 15.12.2015 года.

Виноградова С.А. обратилась с административным иском о признании недействующим с 1 января 2015 года пункта 25 Приложения № 1 к указанному Решению в части значения коэффициента функционального использования земельного участка, превышающее 0,1 %.

В обоснование административного иска указано следующее: Виноградова С.А. является арендатором земельного участка с кадастровым номером №, площадью 2 197 кв.метров, расположенного по адресу: <адрес>, относящегося к категории земель населенных пунктов и предназначенного для строительства индивидуального жилого дома. Расчет арендной платы за земельный участок производится с использованием коэффициента функционального использования земельного участка, установленного оспариваемым решением.

Административный истец полагает, что установление коэффициента функционального использования для земельных участков с видом разрешенного использования «для строительства индивидуальных жилых домов» в размере 0, 6 % является завышенным. Такой размер коэффициента не обоснован экономически, что противоречит Основным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 N 582 (далее Постановление № 582), и Порядку определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Ярославской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Ярославской области, предоставленные в аренду без торгов, утвержденному постановлением Правительства Ярославской области от 24.12.2008 N 710-п (далее Постановление № 710-п).

В судебном заседании представитель административного истца по доверенности Казаков А.И. административный иск поддержал.

Представитель административного ответчика Думы Ростовского муниципального района Ярославской области по доверенности Титов В.Д. административный иск не признал.

Позиция административного ответчика сводилась к следующему: в целях экономического обоснования коэффициентов функционального использования земельных участков по тем видам разрешенного использования земель, которые относятся к сфере предпринимательской деятельности, администрацией Ростовского муниципального района при подготовке проекта внесения изменений в оспариваемое Решение был заказан технический отчет в оценочной организации ООО «Ярэксперт», которым разработана методика определения данных коэффициентов и определено их цифровое значение. Данная методика не подходит для определения коэффициента по виду разрешенного использования «строительство индивидуальных жилых домов», так как данные земельные участки не имеют того уровня доходности, как участки, используемые в целях извлечения прибыли. Коэффициент для земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, полученный с использованием методики, приложенный в техническом отчете ООО «Ярэксперт», был существенно высок. Установление данного коэффициента (около 12 %) с применением данной методики явилось бы нарушением прав и законных интересов граждан – арендаторов земельных участков.

При таких обстоятельствах, Думой Ростовского муниципального района были приняты во внимание значения подобных коэффициентов, установленные в соседних муниципальных образованиях, с тем, чтобы принятый на территории Ростовского муниципального района коэффициент был ниже, что способствовало бы интересу у граждан приобретать земельные участки на территории данного района.

В то же время данный коэффициент не должен быть ниже ставки земельного налога, с тем, чтобы арендаторы земельного участка были заинтересованы в возведении на нем жилого дома и приобретению данного участка в собственность.

Кроме того, ориентиром в определении числового значения коэффициента явился подобный коэффициент, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 N 582 для земель находящихся в собственности Российской Федерации. При этом Дума Ростовского муниципального района исходила из закрепленного данным постановлением принципа запрета необоснованных предпочтений при определении размера арендной платы, учитывая, что при определении коэффициента в таком размере арендаторы земельных участков для индивидуального жилищного строительства, находящихся как в государственной собственности Российской Федерации, так и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, или муниципальных земельных участков, будут уплачивать арендную плату, исходя из равного значения коэффициента функционального использования таких земельных участков.

Учитывая такое экономическое обоснование установления коэффициента функционального использования земельных участков для индивидуального жилищного строительства этот коэффициент установлен в размере 0, 6 %.

Данное обоснование установления коэффициента нашло свое отражение в пояснительной записке к проекту решения Думы от 10.12.2015 N 70, которым указанный коэффициент оставлен без изменений.

Такое же обоснование имело место и при определении данного коэффициента впервые в Решении Думы Ростовского муниципального района от 23.09.2014 N 81.

Представитель заинтересованного лица администрации городского поселения город Ростов Ярославской области по доверенности Трескова А.В. в удовлетворении административного иска возражала, поддержала правовую позицию по делу административного ответчика. Кроме того, пояснила, что Виноградова С.А. не является надлежащим административным истцом в данном деле, так как ее права и законные интересы оспариваемым решением перестали затрагиваться в связи с тем, что договор аренды с Виноградовой С.А. прекращен в связи с истечением срока аренды.

Прокурором в судебном заседании дано заключение о наличии оснований для удовлетворения административного иска в связи с отсутствием экономического обоснования установленного оспариваемым Решением коэффициента функционального использования земельных участков, предназначенных для строительства индивидуальных жилых домов, в размере 0,6 %.

Заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к выводу о том, что административные исковые требования Виноградовой С.А. подлежат удовлетворению частично.

Суд считает, что Виноградова С.А. является надлежащим административным истцом в данном деле, ее права и законные интересы были затронуты и продолжают затрагиваться оспариваемым решением.

При этом, суд принимает во внимание, что в производстве Ростовского районного суда Ярославской области находится гражданское дело по иску органа местного самоуправления о взыскании с Виноградовой С.А. задолженности по арендной плате, рассчитанной на основании оспариваемого Решения. Кроме того, Виноградовой С.А. заявлено требование о возложении на орган местного самоуправления обязанности заключить с ней договор аренды земельного участка на новый срок. Таким образом, Виноградова С.А. имеет намерение на продолжение правоотношений по аренде земельного участка в будущем.

Таким образом, у суда имеются процессуальные основания для проверки оспариваемого нормативного акта по административному иску Виноградовой С.А.

В соответствии со статьей 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации если иное не установлено настоящим Кодексом или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается:

органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена;

органом местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Согласно пунктам 2.2 и 2.3 Постановления № 710-п размер годовой арендной платы за использование земельного участка, за исключением случаев, установленных пунктами 2.2<1>, 2.6, 2.6<1> - 2.6<3> раздела 2 настоящего Порядка, рассчитывается по формуле:

Ави = УПКСЗви x S x К,

где:

Ави - величина годовой арендной платы по виду использования (руб.);

УПКСЗви - удельный показатель кадастровой стоимости земельного участка в границах кадастрового квартала с учетом разрешенного использования (руб./кв. м), определяемый в соответствии с постановлениями Правительства области об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель;

S - площадь земельного участка (кв. м);

К - коэффициент функционального использования, определяемый на основании вида экономической деятельности арендатора и социальной значимости для развития муниципального района (городского округа) (%).

Коэффициенты функционального использования в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории муниципальных районов и городских округов области, устанавливаются органом местного самоуправления соответствующего муниципального района или городского округа, за исключением коэффициентов функционального использования в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории городского округа города Ярославля, предоставленных в целях капитального строительства (за исключением жилищного строительства).

Таким образом, определение размера коэффициента функционального использования земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также находящихся в муниципальной собственности относится к компетенции органов местного самоуправления.В соответствии с Уставом Ростовского муниципального района Ярославской области, принятым Думой Ростовского муниципального округа 19.06.1996 года, (статьи 20, 34, 37) Дума Ростовского муниципального района является представительным органом Ростовского муниципального района.

Дума Ростовского муниципального района по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Ярославской области, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Ростовского муниципального района.

Решения Думы Ростовского муниципального района, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Ростовского муниципального района, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Думы Ростовского муниципального района, если иное не установлено федеральным законом.

Обнародование муниципальных нормативных правовых актов Думы Ростовского муниципального района, правовых актов Главы Ростовского муниципального района как высшего должностного лица Ростовского муниципального района осуществляется Главой Ростовского муниципального района путем подписания и направления для официального опубликования в печатное средство массовой информации.

На основании указанных положений Устава Ростовского муниципального района и установленных по делу обстоятельств, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое Решение принято уполномоченным органом местного самоуправления, в пределах предоставленных ему полномочий нормативными актами, имеющими большую юридическую силу, порядок принятия решения в части наличия кворума для признания его принятым и введения его в действие соблюден.

    Вместе с тем, суд полагает, что при принятии Решения в оспариваемой его части представительным органом местного самоуправления нарушены положения Постановления № 582, которым закреплены Основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

    Согласно абзацу второму Основных принципов арендная плата при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определяется исходя из экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Суд полагает, что при принятии Решения в оспариваемой его части Дума Ростовского муниципального района экономическим обоснованием того обстоятельства, что коэффициент функционального использования земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства и расположенных на территории Ростовского муниципального района, должен составлять 0, 6 %, не располагала.

Суд считает, что те доводы, которые приведены представителем административного ответчика в судебном заседании и изложены в пояснительной записке к проекту Решения Думы Ростовского муниципального района от 10.12.2015 N 70 заслуживают внимания и характеризуют экономическое обоснование определения коэффициента при использовании земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

Такие факты как повышение привлекательности приобретения земельного участка для указанных целей на территории Ростовского муниципального района по сравнению с соседними муниципальными образованиями, стимулированию интереса арендаторов этих земельных участков к возведению на нем жилого дома и приобретению участка в собственность безусловно характеризуют экономическую составляющую владения данным земельным участком и влияют на расчет арендной платы за его использование.

Вместе с тем, суд полагает, что указанные факторы были представительным органом местного самоуправления учтены, но расчет числового значения коэффициента с их использованием в порядке подготовки к принятию нормативного акта не был проведен. Числовое значение коэффициента определено произвольно.

При этом суд учитывает, что несмотря на отсутствие нормативно установленной методики данного расчета, исходя из понятия экономического обоснования арендной платы, заложенного в вышеприведенных Основных принципах определения арендной платы, а также понятия «коэффициента функционального использования земельного участка», которое дано в пункте 2.2 Постановления № 710-п, экономическое обоснование определения цифрового значения данного коэффициента должно иметь место на основании расчета или анализа подлежащих учету факторов с использованием специальных познаний в экономике, социальных науках и оценке.

Такого исследования в порядке подготовки к принятию Решения в оспариваемой его части представительным органом местного самоуправления не проводилось.

При определении коэффициента не учитывались такие обстоятельства, влияющие на экономическую оценку использования земельного участка, как местоположение и градостроительная ценность земельных участков, предоставляемых для целей строительства индивидуальных жилых домов.

Правовая позиция, согласно которой дифференциацию ставок земельного налога в городе в зависимости от местоположения земельных участков и зон различной градостроительной ценности, как и определение границ этих зон орган местного самоуправления обязан осуществлять не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, т.е. основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне, приведена Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 11.05.2004 N 209-О.

На произвольность определения коэффициента указывает, например, то обстоятельство, что учитывая более высокие ставки для земельных участков с аналогичным видом использования на территории Переславского, Борисоглебского, Гаврилов – Ямского района, представительным орган не анализировал тот факт, что для таких же земельных участков, расположенных на территории города Ярославля, постановлением № 710 – п установлен более низкий коэффициент. Причины, по которым территория Ростовского муниципального района подлежит экономической оценке в размере выше или ниже таких показателей иных муниципальных образований пояснительная записка не содержит.

Сама пояснительная записка не содержит источников своих выводов, а также сведений о профессиональной компетенции лица, ее составившего.

Доводы представителя административного ответчика о том, что земельные участки для индивидуального жилищного строительства не имеют доходности, а потому вышеприведенный принцип определения арендной платы, закрепленный в абзаце втором Основных принципов, в полной мере не может быть применен при расчете коэффициента для данного вида разрешенного использования земельных участков, не могут быть признан обоснованными.

Указанный принцип, как следует из буквального толкования абзаца второго Основных принципов, подлежит применению при определении размера арендной платы в отношении всех земельных участков независимо от вида их разрешенного использования. В данном случае при определения экономического обоснования использования данного земельного участка подлежит учету то обстоятельство, что он используется в целях хозяйственной деятельности гражданина, которая не имеют целью извлечение коммерческой прибыли.

Необоснована ссылка представителя административного ответчика и на тот факт, что Решение в оспариваемой его части соответствует подпункту «в» пункта 3 Правил определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, утвержденных постановлением № 582.

Указанные Правила определение арендной платы для земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и государственная собственность на которые не разграничена, не регулируют.

Цифровые значения установленным Правилами коэффициентов могли быть использованы представительным органом местного самоуправления в качестве определенного ориентира. Однако, данное значение не может заменить экономическое обоснование установленного данным органом коэффициента.

Неверной является позиция административного ответчика о том, что таким соответствием достигается установленный в Основных принципах принцип запрета необоснованных предпочтений.

Согласно данному принципу не допускается различное определение арендной платы для земельных участков, помимо прочего, принадлежащих одному публично – правовому образованию.

Как указывалось выше, установленная Правилами, утвержденными постановлением № 582, ставка арендной платы определена для земель, находящихся в государственной собственности Российской Федерации. Оспариваемое Решение устанавливает данные ставки для земель, находящихся в муниципальной собственности, и земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Следовательно, эти ставки в соответствии с Основанными принципами определения арендной платы могут различаться.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что установленный в пункте 25 Приложения № 1 к Решению коэффициент функционального использования земельных участков для индивидуального жилищного строительства в размере 0, 6 % определен органом местного самоуправления произвольно, в отсутствие профессиональной оценки экономических последствий использования таких земельных участков.

По указанным основаниям Решение в оспариваемой части не соответствует абзацу второму Основных принципов, утвержденных постановлением № 582, а также пункту 2.2 Порядка, утвержденного постановлением № 710 – п, и в связи с этим подлежит признанию недействующим.

Требования административного иска в части установления коэффициента функционального использования земельного участка для индивидуального жилищного строительства в размере 0,1 % не подлежат удовлетворению как не соответствующие статье 10 Конституции Российской Федерации, статьям 17, 209 и 215, части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судом осуществляется проверка соответствия нормативных актов законодательству, имеющему большую юридическую силу, но не устанавливается новое правовое регулирование взамен тех норм, которые признаны судом недействующими.

Определяя момент, с которого подлежит признанию недействующим пункт 25 Приложения № 1 к Решению, суд принимает во внимание положения статьей 215, 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также разъяснения, приведенные в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (пункт 28), и полагает, что нормативный акт в оспариваемой его части подлежит признанию недействующим с момента вступления решения суда в законную силу, так как до вынесения настоящего решения этот нормативный акт неоднократно применялся и на основании этого акта были реализованы права как органа местного самоуправления, так и граждан - плательщиков арендной платы.

По указанным основаниям не подлежат удовлетворению требования административного иска о признании недействующим оспариваемого положения Решения Думы Ростовского муниципального района с 1 января 2015 года.

Руководствуясь статьями 175 – 181, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административное исковое заявление Виноградовой Светланы Александровны о признании недействующим пункта 25 Приложения № 1 к решению Думы Ростовского муниципального района от 04.04.2013 N 40 "Об установлении коэффициентов функционального использования в отношении земельных участков, находящихся в собственности Ростовского муниципального района и государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории Ростовского муниципального района" удовлетворить частично.

Признать недействующим пункт 25 Приложения № 1 к решению Думы Ростовского муниципального района от 04.04.2013 N 40 "Об установлении коэффициентов функционального использования в отношении земельных участков, находящихся в собственности Ростовского муниципального района и государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории Ростовского муниципального района" со дня вступления решения суда в законную силу.

Опубликовать в издании Ростовский вестник сообщение о принятии настоящего решения судом в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором может быть принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ярославский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Ярославского

областного суда                            Е.Ю. Щеголькова

Мотивированное решение изготовлено 4 декабря 2017 года