Решение по делу № 2а-19/2017 (2а-807/2016;) от 25.11.2016

Дело № 2а-19/2017

Р Е Ш Е Н И Е

и м е н е м Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и

город Заволжск

Ивановской области 20 января 2017 года

Заволжский районный суд Ивановской области в составе председательствующего судьи Груздева В.В., при секретаре Бариновой Е.П., с участием представителя административного истца <данные изъяты> Т.Ю., старшего помощника прокурора Заволжского района Ивановской области ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению главы Заволжского муниципального района Ивановской области о признании незаконным представления прокурора,

у с т а н о в и л :

Глава Заволжского муниципального района Ивановской области, действуя от имени возглавляемого им муниципального образования, обратился в суд с административным иском, в котором поставил вопрос о признании незаконным внесенного ДД.ММ.ГГГГ прокурором Заволжского района Ивановской области представления №в-16 об устранении нарушений «налогового законодательства», возлагающего на административного истца обязанность по разработке административного регламента предоставления муниципальной услуги разъяснения законодательства о местных налогах и включению ее в реестр муниципальных услуг.

Вынесенные на рассмотрение суда требования мотивированы отсутствием оснований для применения названной меры прокурорского реагирования и наличием процессуальных нарушений, допущенных административным ответчиком при проведении проверки, результаты которой явились поводом для внесения обжалованного представления.

В судебном заседании представитель административного истца <данные изъяты> Т.Ю. заявленные требования административного искового заявления поддержала по изложенным в нем мотивам.

Старший помощник прокурора Заволжского района Ивановской области Гудим А.В. по основаниям, приведенным в подписанных его руководителем Тихоненко И.В. письменных возражениях (л.д. 33-35), иск главы Заволжского муниципального района Ивановской области не признал, в том числе указав на наличие у налогоплательщиков права получения от органов местного самоуправления информации о принятых нормативно-правовых актах в сфере местных налогов и сборов, к числу которых отнесены и документы о едином налоге на вмененный доход.

Выслушав стороны, исследовав и оценив в совокупности имеющиеся в материалах дела и дополнительно представленные доказательства, суд приходит к выводу о нижеследующем.

Согласно общеправовому подходу решение любого наделенного властными полномочиями субъекта, включая органы прокуратуры, является законным в случае его принятия по предусмотренным действующим законодательством основаниям, в установленной форме, с соблюдением действующей предметной компетенции и предусмотренной процедуры. Нарушение одного из приведенных требований свидетельствует о незаконности принятого решения и не требует проверки соблюдения иных, в том числе процессуальных элементов.

При рассмотрении настоящего дела судом установлено, что на основании задания прокуратуры Ивановской области (л.д. 79-80) и во исполнение предусмотренных главой 1 раздела III ФЗ от ДД.ММ.ГГГГ № «О прокуратуре Российской Федерации» полномочий по надзору за соблюдением законов административным ответчиком в расположенных на подведомственной ему территории муниципальных образованиях, включая Заволжский муниципальный район Ивановской области, в период с 24 октября по ДД.ММ.ГГГГ проведена проверка соблюдения «налогового законодательства», ограничившаяся запросом у административного истца, в том числе информации о принятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги о разъяснении законодательства о местных налогах и включении ее в реестр муниципальных услуг (л.д. 10).

По результатам проведенной таким образом проверки, выявившей на основании предоставленных главой Заволжского муниципального района Ивановской области сведений (л.д. 11) отсутствие испрашиваемого, прокуратурой Заволжского района Ивановской области в адрес названного должностного лица ДД.ММ.ГГГГ внесено представление об устранении нарушений «налогового законодательства» (л.д. 9).

Из буквального содержания названного акта прокурорского реагирования с достаточной определенностью следует, что используя предоставленные государством властные полномочия по надзору за соблюдением законности, прокурор потребовал от главы Заволжского муниципального района Ивановской области, в том числе разработать административный регламент предоставления муниципальной услуги о разъяснении законодательства о местных налогах и включить ее в реестр муниципальных услуг.

Однако, названные требования прокурора законными не являются, поскольку предъявлены при отсутствии единственного, предусмотренного ст.ст. 21, 24 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» основания внесения представления, – установленного факта нарушения законности и явились результатом неверного толкования законодательства, действующего в рассматриваемой сфере.

Так, частью 1 ст. 12 НК РФ в соответствии с существующим административно-территориальным делением Российской Федерации установлена трехуровневая система фискальных платежей, включающая федеральные, региональные, местные налоги и сборы.

К числу последних статьей 15 НК РФ отнесены земельный налог, налог на имущество физических лиц и торговый сбор.

Из системного анализа положений ч. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 8 НК РФ следует, что отношениям по установлению и взиманию, в том числе налогов и сборов, присущ характер неравенства его субъектов, основанный на власти компетентных органов и подчинении им налогоплательщиков. В этой связи расширительный подход при толковании правоприменителями соответствующих положений налогового законодательства не возможен.

С учетом изложенного включение в приведенную в ст. 15 НК РФ систему местных налогов иных платежей является не допустимым.

В соответствии с положениями абз. 1 ч. 4 ст. 12 НК РФ местные налоги устанавливаются Налоговым кодексом Российской Федерации и нормативно-правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Названной правовой норме корреспондируют положения п. 2 ч. 1 ст. 15 ФЗ от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 2 ч. 1 ст. 5 Устава Заволжского муниципального района Ивановской области, относящие к компетенции последнего вопросы установления, изменения и отмены местных налогов и сборов.

Однако, как следует из содержания п. 3 ч. 4 ст. 12 НК РФ, установление и взимание муниципальным районом названного вида фискальных платежей возможно лишь на межселенных территориях, находящихся вне границ входящих в состав муниципального района поселений (абз. 11 ч. 1 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В состав Заволжского муниципального района Ивановской области при отсутствии межселенных территорий входят Заволжское городское, Волжское, Дмитриевское, Сосневское, Междуреченское сельские поселения (ч. 2 ст. <адрес>).

С учетом вышеизложенных правовых предписаний представительным органом Заволжского муниципального района Ивановской области каких-либо нормативных документов в сфере взимания местных налогов и сборов на момент рассмотрения дела не принято, а муниципальная услуга по разъяснению их положений не оказывается и не включена в соответствующий реестр. Изложенное подтверждается пояснениями представителя административного истца, реестром муниципальных услуг (л.д. 126-140) и прокуратурой Заволжского района Ивановской области не опровергнуто.

Принимая во внимание отсутствие принятой в Заволжском муниципальном районе Ивановской области системы названных правовых актов, а также учитывая вышеприведенные положения действующего в рассматриваемой сфере законодательства, не предусматривающие при существующей территориальной организации права административного истца по установлению местных налогов, суд приходит к выводу о том, что у последнего не имеется указанной в ч. 2 ст. 34.2 НК РФ обязанности по разъяснению порядка применения нормативных документов о местных налогах в рамках соответствующей муниципальной услуги, подлежащей оказанию лишь в пределах существующих полномочий муниципального органа по решению вопросов местного значения (п. 2 ст. 2 ФЗ от ДД.ММ.ГГГГ № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»).

Учитывая то обстоятельство, что услуга по разъяснению порядка применения нормативно-правовых актов о местных налогах административным истцом не оказывается на законных основаниях, суд с применением взаимосвязанных положений п. 4 ст. 2, ч. 1 ст. 6, ч. 1 ст. 12, ч. 1 ст. 13, ч. 1 ст. 11 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» приходит к выводу об отсутствии у него обязанности по разработке регламента ее оказания и включения в соответствующий реестр.

Приведенные обстоятельства с достаточной определенностью свидетельствуют об отсутствии со стороны административного истца нарушений требований действующего законодательства в сфере оказания муниципальных услуг, и как следствие об отсутствии предусмотренных ст.ст. 21, 24 ФЗ «О прокуратуре РФ» оснований для применения в отношении него мер прокурорского реагирования в виде внесения обжалованного представления.

Результатом применения в сложившейся ситуации иного подхода явилось бы возложение на главу Заволжского муниципального района Ивановской области обязанности по включению не существующей муниципальной услуги в соответствующий реестр, а также по разработке административного регламента разъяснения положений не существующих нормативно-правовых актов.

Сформулированные в письменных возражениях на иск, подписанных прокурором Заволжского района Ивановской области Тихоненко И.В. и озвученные в судебном заседании его помощником ФИО2 доводы о том, что принятые Советом Заволжского муниципального района Ивановской области нормативно-правовые акты о едином налоге на вмененный доход относятся к системе законодательства о местных налогах основаны на искаженном понимании последнего, вследствие чего являются не состоятельными.

Так, из взаимосвязанного содержания ч.ч. 2 и 7 ст. 12, п. 3 ч. 2 ст. 18, ст. 346.26 НК РФ, ч. 2 ст. 61.1 БК РФ с абсолютной определенностью следует, что единый налог на вмененный доход является федеральным налогом.

Подобное толкование норм действующего налогового законодательства приведено в письме Министерства финансов Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ №, разъяснения которого в соответствии с ч. 1 ст. 34.2, подп. 5 п. 1 ст. 32 НК РФ являются официальными и обязательными для применения налоговыми органами.

С учетом изложенного принимаемые органами местного самоуправления во исполнение положений ст. 346.26 НК РФ правовые акты, в том числе по вопросам введения, уплаты федерального налога, по своей правовой природе не являются нормативными документами о местных налогах.

Предоставляя прокурору право внесения представлений об устранении выявленных нарушений, предъявляя в ст. 40.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» особые требования к прокурорскому работнику, законодатель исходит из того, что содержание любого из актов прокурорского реагирования, включая обжалованный в настоящем деле (ст. 24), должно являться полным, четким, понятным для субъекта, которому адресовано, не должно допускать двусмысленности и позволять поднадзорному лицу принять исчерпывающие меры, направленные, в том числе на адекватное исполнение содержащихся в нем требований.

Из содержания представления, являющегося предметом обжалования, с достаточной определенностью усматривается, что оно направлено на понуждение административного истца к разработке административного регламента предоставления муниципальной услуги по разъяснению нормативно-правовых актов в сфере местных налогов и включению ее в реестр муниципальных услуг. Каких-либо требований, относящихся к разъяснению законодательства о едином налоге на вмененный доход, названный документ не содержит.

С учетом изложенного и установленного судом факта отсутствия предусмотренных законом поводов для внесения прокурором Заволжского района Ивановской области обжалуемого представления, являющегося самостоятельным основанием для признания его незаконным (независимо от доводов главы Заволжского муниципального района о допущенных при проведении проверки процессуальных нарушениях) суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению в полном объеме, поскольку названный акт прокурорского реагирования незаконно возлагает на административного истца указанную выше обязанность, тем самым нарушая права последнего, а за его не исполнение предусмотрена административная ответственность.

Вместе с тем, по мнению суда, при проведении прокуратурой Заволжского района Ивановской области проверки, по результатам которой внесено представление, являющееся предметом исследования в настоящем деле, были допущены существенные нарушения процессуальных правил ее проведения.

Так, судом установлено, что ДД.ММ.ГГГГ в адрес главы Заволжского муниципального района Ивановской области из прокуратуры Заволжского района Ивановской области поступил запрос о получении от административного истца информации, в том числе о принятии административного регламента предоставления муниципальной услуги о разъяснении законодательства о местных налогах и о включении ее в реестр муниципальных услуг (л.д. 83), мотивированное проведением проверки исполнения «налогового законодательства».

В связи с получением названного запроса у административного истца возникла обязанность по предоставлению испрашиваемой информации, поскольку в соответствии с положениями ч. 1 ст. 6, ч. 1 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ» требования прокурора, вытекающие из его надзорной деятельности, являются обязательными для исполнения.

Однако, при совершении названых действий в отношении административного истца, должностным лицом прокуратуры Заволжского района Ивановской области, отвечающим за осуществление общенадзорной деятельности, были грубо проигнорированы требования ведомственных приказов и правовая позиция Конституционного суда Российской Федерации.

Так, Конституционный суд РФ в абз. 5 п. 5.2 постановления от ДД.ММ.ГГГГ №-П «По делу о проверке конституционности положений п. 1 ст. 6, п. 2 ст. 21 и п. 1 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации.. . » изложил продублированную в п. 1.2 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № «О порядке исполнения постановления Конституционного суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ №-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» обязательную к применению прокурорскими органами всех уровней правовую позицию об обязательности вынесения отдельного мотивированного решения о необходимости проверки и о его доведении до сведения проверяемого лица не позднее дня начала проверочных мероприятий.

Системный анализ положений ст. 10, абз. 2 ч. 2 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ», п. 6, абз. 2 п. 15 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», абз. 2 п. 1.2 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № с достаточной определенностью позволяет прийти к выводу о том, названное решение должно содержать, как минимум указание на основание, предмет и сроки проведения проверки.

Подобное содержание решения о проведении проверки соответствует общеправовому принципу правовой определенности, позволяет проверяемому лицу знать о предмете и объеме выдвинутых в отношении него подозрений в целях надлежащей реализации гарантированного ч. 2 ст. 45 Конституции Российской Федерации права на защиту всеми не запрещенными законом способами.

При этом из буквального содержания постановления Конституционного суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ №-П и приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ № следует, что единственным способом доведения до сведения поднадзорного лица мотивированного решения о проведении проверки является обеспечение возможности ознакомления проверяемого с его содержанием.

Однако, в нарушение приведенных правовых позиций содержание решения о проведении соответствующей проверки до сведения административного истца не доводилось, что подтверждено пояснениями старшего помощника прокурора Заволжского района Ивановской области ФИО1, данными в судебном заседании.

Приведенные нарушения процедуры проведения прокурорской проверки не являются самостоятельным основанием для признания незаконным обжалованного в настоящем деле представления, а лишь свидетельствуют о подлежащих устранению недостатках в работе административного ответчика.

На основании вышеизложенного и, руководствуясь ст.ст. 178-190 КАС РФ, суд

р е ш и л :

Административные исковые требования главы Заволжского муниципального района Ивановской области удовлетворить.

Признать незаконным внесенное ДД.ММ.ГГГГ прокурором Заволжского района Ивановской области в адрес главы Заволжского муниципального района Ивановской области представление №в-16 об устранении нарушений «налогового законодательства».

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Ивановский областной суд в течение одного месяца с момента его вынесения в окончательной форме.

Судья: В.В. Груздев

Мотивированное решение изготовлено ДД.ММ.ГГГГ